【01观点】《警察通例》不公开 市民难信任警方
近日《明报》获得最新修订版《警察通例》(下称《通例》),内容要求警员每次动武之后呈交报告,然而政府却声称无备存有关统计数字。所谓《通例》,是警察处长用于“管理警队、使警队有效率地履行职责”的命令集成,它的地位高于其他政府规条,但其个别条文没有开放给予公众查阅。今次事件已不是首次《通例》未公开章节外泄,而条文修订内容亦与旧版本无大差异,因此真正值得我们去关注的,应该是何以屡次有人会尝试泄露《通例》内容,以及这个透明度奇低的规例有否必要按照公众意愿修改。
恢复公开警例 重建市民信心
观乎2003年立法会保安事务委员会提交的报告,警方认为一旦公开《通例》“可能会伤害或有损警队在防止、调查和侦查罪案及罪行方面的工作,或损害警队的正常及有效运作”。惟这说法著实荒谬,就算公众知悉《通例》条文,极其量也是要求警察按例办事;警方的说法似乎暗示,一旦市民要求警方按《通例》执法,就会阻碍警方“正常及有效运作”。
其实回归初期,《通例》原本是一份完全公开的文件,没有什么秘密可言。1997年1月,前保安司黎庆宁表示“正计划在每间报案室内存放一份《通例》,供有需要的市民直接入内取阅”,后来此一措施于回归后曾经短暂落实。但到2000年,警方突然以阻碍办案为由将警署内公开的《通例》印本撤走,市民只能依据《公开资料守则》分开索取摘录内容。
在舆论与立法会施压下,警务处于2002年12月决定恢复在网上提供《通例》的部分内容。2003年4月,警方交给立法会的进展报告表示,当时《通例》64章里将有10章根据《公开资料守则》列为“可拒绝披露的资料”,其中包括第29章关于警员使用武力及枪械的规定。最后警务处网页上真正供公众查阅的部分,又进一步由54章缩减至余下36章。
后来由于警民冲突次数增多,吁请重新公开《通例》有争议部分的呼声也愈来愈大。每逢有警员鸣枪示警、举棍戒备或拔枪击毙疑犯,社会必定随之出现关于《通例》第29章的讨论。就是在这种环境下,《通例》从2007年起不只一次对外泄露,而公众亦乐于征引个中内容批评警方,这种情况正好反映条例不透明如何激化市民对于警察的不信任感。
修例祇涉支节 不合公众期望
由于《通例》并不公开透明,市民根本难以知悉修订内容。按理说经过七警、朱经纬案后,市民原期望《通例》提供更清晰指引防止事件重演。然而,与过去旧版本《通例》比较,现时已知新修订版条文多数属于“小修小补”或技术性改动。
譬如最具争议性的第29章“使用武力与枪械的使用”,第1节仅将警员动武取态由“克制”改成“高度克制”,第3节则将“当被用作发射照明弹的枪械”、“为进仪式目的而开枪”免除在枪械动武范围外。若从公众利益角度来看,它们都是些无关痛痒的细支末节。
反观大众最关心的警棍问题,新修订版似乎没有作出太大变化,例如它在加入使用警棍人员应向总区指挥及控制中心报告事件的规定以后,关於单位指挥官或单位主管向上级呈交初步报告的后续程序一如既往,只是该份初步报告文件的格式获得规范化而已,没有怎样触及警员何时有权“拔棍打人”的大问题。
也许有人认为,《通例》只不过是警队的内部条文,既没必要公开,也不需要市民过问。惟这说法难以成立,因为无论是否嫌犯,广大市民终究是接受警察使用武力的主要潜在对象,他们在此问题上应该具有知情权与发声权。尤其是警察动武权力并非本已有之,而是建基于市民的信任、赋权,在这个前提下,警察在修订《通例》前显然应该先作咨询。
英国《1984年警察及刑事证据法令》就规定,内阁大臣负责订立关于警方拘捕、羁留、搜查等权力的“职务守则(codes of practice)”,而在制订或修改这些守则前,必须咨询警察代表、监警会、大律师公会、律师会、法律行政员公会的意见,然后草稿再呈国会通过,而条文内容在过程前后亦一直会保持对外公开。
归根究柢,《警察通例》成立基础在于《警队条例》规定警察处长可以发出“适宜于管理警队、使警队有效率地履行职责”的命令,今日既然有不少人质疑《警察通例》透明度低与内容偏袒执法者,进而加深警民芥蒂,那它怎可能还算“适宜于管理警队、使警队有效率地履行职责”呢?