中九龙干线收不收费？事情不是那么简单

中九龙干线将于今年年底落成，具备通车条件。这条全长约4.7公里干道将连接油麻地交汇处与九龙湾及启德发展区，有望纾缓九龙中部的交通挤塞。然而，运输及物流局局长陈美宝近日透露，随着政府检讨隧道收费，中九龙干线很可能向使用者收费，“做到交通管理之余，亦可达到收回成本的原则”，有立法会议员因而质疑违背初心。毕竟政府早期曾表示无意收费，争取拨款时亦未提及收费方案。

毫无疑问，中九龙干线的建造成本不菲，核准工程预算超过420亿元。造价较高的部分例如是62亿元的启德西工程、62亿元的中段隧道工程，以及近57亿元的大楼及机电工程，包含了建造隧道（地下挖掘及海底沉管）、重置受影响公共设施等。为管理工程成本，政府的项目策略及管控处已按照“目的为本、实而不华”的原则审核估算。惟逾420亿元的成本由政府的基本工程储备基金支付，相当于由卖地收入来“埋单”。政府希望收回成本，或许可以理解。

基建财政可以有另一种模式？

经常被拿来跟香港比较的新加坡，十多年前也有滨海高速公路（MCE），全长5公里，最终耗资约43亿新元，相当于每公里成本接近50亿港元。虽然比起中九龙干线的每公里约90亿元仍然便宜得多，惟其资金主要来自当年政府预算和收入，始终是庞大负担。但值得留意的是，到了近年的南北交通廊道（NSC）——全长21.5公里、预算达74.7亿新元的项目——新加坡改以《重大基础设施政府贷款法案》（SINGA）融资，创新了财政模式。

早于2021年，新加坡政府于有见未来15年将面临大型基建支出的“小高峰”，预计年均发展支出将增至约占GDP的5%，与此同时又无法预期财政收入可以大幅度增长以支付基建开支，因此决定重启借贷。SINGA的核心理念是实现“代际公平”，将基建成本摊长多年来承担，而非集中于兴建期间的纳税人。加上新加坡政府的财政储备要用于投资产生回报，设立900亿新元总借贷上限、每年50亿新元利息上限的基建借贷机制，更具财政效益同时又兼顾可持续性。

更广义的财政与回报观

新加坡的电子道路收费系统（ERP）本来已将收费水平侧重于交通需求管理，SINGA模式下他们更加可以由政府未来的整体财政能力承担成本，完全不用依赖干道收费来偿还。当我们考虑“收回成本”的因素时，新加坡对“回报”的理解是从广泛的社会经济效益来衡量。

若说“收回成本”，最典型的模过于BOT（建造-营运-移交）模式。但不论是西区海底隧道抑或大榄隧道，我们都可以看到营运商为了收回成本，将收费水平提得过高，结果未能充分发挥交通分流作用。这是为什么政府在5月底终于接管大榄隧道之后立即大幅下调收费后，以纾缓屯门公路在繁忙时间的塞车情况。如果我们侧重于收回成本，交通基建可能因收费门槛而未被充分利用，违背了作为“公共财”、为社会整体带来效益的初衷。

基建财政模式的深层改革

大型基建当然不可以不惜工本，但“成本”不一定要孤立地只看单一项目的盈亏，而是像新加坡模式那样，由政府的整体财政能力承担成本，偿还贷款。至于何谓“回报”，也不一定只是以金钱计算的成本，还可以包括对经济生产力、社会宜居程度、环境质素以至竞争力。这些广义的社会效益难以像工程成本那样量化，却是政府应该具备的宏观而完整视野。

中九龙干线的问题核心不在于应不应该收费，而是为了什么而收费，以及怎样收费。政府日前终于收回大榄隧道，正好让我们反思BOT模式所象征的“收回成本”思维。正如局长也表明，如果收费未足以有效管理交通，就要进一步调整收费水平，这意味成本回收始终不及交通分流重要。好像新加坡那样调整道路收费，可以达到目标的交通流量和车速，从而令交通基建发挥本身应有的社会经济效益。所以比起检讨个别隧道的收费水平，更重要的是改革交通基建的财政模式，甚至引入延宕已久的电子道路收费计划。