公私比调整助长“悲情”？　天水围的教训不是公屋太多

本地公营房屋短缺，政府去年决定调整未来的公私营房屋比，由六比四提升至七比三；近日发展局亦表示，考虑将洪水桥新区的公私比，由原来的五五比提升至七三比。惟有论者指出，附近天水围本已聚集不少公屋，未来该区或许会更为“悲情”。
一直有论者告诫政府在新区规划不应重蹈天水围覆辙。无疑，天水围被冠以悲情之名，主流论述均归咎于该区的规划失当，但在此背后，不能忽略是个中发展的政经脉络。论者们动辄诉诸悲情之名，既是无谓地渲染负面情绪，更是忽视了天水围的真正问题。

“悲情城市”这词汇，过去十多年反复出现，在天水围先被封为“悲情城市”之后，不少人均以此为鉴，每当某区的公屋比例稍为调高、欠缺足够基建、社区设施，便很容易被说成“悲情”。

但“悲情城市”所谓何事？早在十多年前，天水围接连出现伦常惨案，时任社署署长的林郑月娥率先形容当区为“悲情城市”，直指该处公屋过度集中，规划失当为社区问题的主因，这番言论一石激起千重浪，舆论纷纷引用有关说法，并分析当区的规划有何不妥。港大社工系就曾研究天水围问题，归纳出该区的主要规划失误，包括如公屋过分集中、弱势社群过度集聚、区内经济动力及就业机会欠奉、缺乏足够的社区设施、与市区距离过远、且交通配套不足等。

上述观察固然没错，天水围规划问题丛生，但如不少批评指出，天水围的规划失误以至不同的社会问题，症结始为政府错以公私合营方式发展，以及由种种仓促房策决定所致。虽然政府早于70年代有意发展新界西北，但计划一直未有落实，与此同时，发展商密锣紧鼓不断收购渔塘，为发展天水围铺路，故有指发展商才是天水围规划的倡议者。政府于80年代与发展商“巍城”及天水围发展有限公司签定协议，决定高额收购对方全数土地，并合作分期发展天水围，首先发展南部169公顷，剩余北部地区将作预留区供日后发展，基本上，整个天水围规划是按发展商的利益而设计的，其空间布局并非以民为本。

有论者指出，政府当初为了照顾华资利益，以防在中英谈判后打击投资者对香港的信心，才被迫发展天水围。政府不但有将利益过分倾斜发展商之嫌，甚至将规划的主导权拱手相让予后者手上：当时政府不但以远超市价的价格从巍城购地，甚至在规划上须处处迁就发展商利益。例如，政府以降低购地开支为由，将天水围南部的中心地段拱让予发展商，从而造成以下畸形格局：1990年代地产商于天水围中心发展出接近16,000个单位的嘉湖山庄，但政府却只能在旁发展公众屋邨。

更重要的是，港英政府与巍城签订的私人备忘录，限制政府不得于当区发展过大的商业设施，以令发展商的商业利益受损，故其他私人企业既难以于区内发展商业设施，政府亦只能有限度地于公屋屋邨发展街市；即使政府曾一度建议于该区兴建公营街市，最终也因而告吹。在私人屋苑商场建成前，当区居民更须长期依赖公屋屋邨的街市购物。由此可见，发展商的确主宰着天水围南的社区经济发展。

天水围被逼“上马”，自然打乱政府发展的步伐，而随及后政经形势发展，天水围北部的发展就更为奇怪。于1990年代，政府因人口增长、楼市发展等因素，有需要觅地增加房屋供应，天水围北部预留区就自然成为发展重地之一，政府为了当满足建屋目标，导致天水围北的住宅密度奇高；再加上其后楼市爆破，政府大举改动居屋政策，特别将天水围过万个居屋单位转作出租公屋，严重改变区内房屋、甚至社区结构，以至于其对社区配套的需要；而且原来在该区所构思的工业区，亦因工业北移，与及市场反应冷淡而难产，该区经济动力却无以为继，逼使居民须跨区就业，天水围便就此成为荒岛。

由此看来，单单以公屋比例过多、基建配套不足等规划问题来解释天水围的困境，无疑为断章取义，忽略其规划乱局的本因，在其发展建基于不平等的公私合营上，才导致所谓的“规划失当”。论者们动辄以“悲情城市”来解释他区状况，大有可能是他们完全误解天水围的问题，甚或只为煽情罢了。

反观洪水桥的情况，调整公私房屋比就是重蹈天水围的覆辙吗？洪水桥新发展区的规划为政府全盘主导，与天水围势成骑虎的经验已有天渊之别；而且政府有矢志发展该区成新界西北经济及文娱枢纽为目标，其规划大纲中不乏工商业设施与社区配套的踪影，以容纳超过20万人与提供15万个就业机会，可见即增建公屋或会增加对各种社区配套、服务的需求，也绝不见得会像天水围般的灾难，更不用说增建的公营房屋同时包括了居屋及绿置居，新增居民不会只为基层人士，“悲情城市”之谈未免言过其实。当然，论者大可质疑政府愿景会否最终流于空谈，借此监察该区的规划进程，惟动辄类比该区作“悲情城市”，实不见得有助讨论。

其实，自天水围惨被封为“悲情城市”，多年来区内社经状况已有显著改善，悲情色彩早已渐褪，但论者们对该区问题一知半解，巩固该区的刻板印象，实属无奈。更甚者，现时公营房屋供不应求，政府调整公私房屋比实为应有之义，惟论者错将公屋集中理解成围城乱局的主因，无疑是因噎废食。既然政府掌握洪水桥规划的主导权，只要于规划上小心配合人口需要作出调整，公屋集聚根本不成问题。当然，新界人口庞大，地区经济动力不足，居民迫不得意须跨境通勤，的确为结构性困境，却不独是天水围、甚至未来洪水桥的问题，政府始终有需要研究在新界建设全新商业核心区，方能平衡全港社经发展。