【档案法．倡议（三）】民间《草案》详备　政府还有敷衍之理？

政府对订立档案法行拖字诀，但有民间团体一直对这议题非常关注。由前档案处处长朱福强、退休法官王式英等一共十人组成的“档案行动组”提倡成立档案法，并在2010年撰写了《公共档案条例草案》。2017年5月，立法会议员莫乃光、陈淑庄和郭荣铿联同档案行动组成员召开纪者会，宣布已将2017年新修订的《公共档案条例草案》以私人条例草案形式递交律政司审阅。虽然这种私人条例草案能获通过的机会很微，而且因涉及公共开支和政府运作，相信也会因不符《基本法》第七十四条而遭拒绝提案，但既然法改会正进行公众咨询，这份由专家构想的草案，可以是协助大众认识档案法价值的起点。

【档案法．倡议】专题
一、政府档案管理　仅赖“行政指引”？
二、讨论又讨论　政府录音机式推搪
三、民间《草案》详备　政府还有敷衍之理？

观乎《公共档案条例草案》的内容，条文一旦落实，无疑能保护公共档案。根据《草案》，政府要成立“政府历史档案及档案管理局”（下称管理局），为公共档案的开立和存废制订指引，公共机构须依法开立及维护档案，并将已被鉴定为具历史价值的档案移交历史档案馆。值得注意的是，条文适用于政府部门及有50%以上经费是由公帑资助的机构，一改现制只适用于政府部门和两间公营机构（廉政公署和金管局）的局面。若有人违反法例，须负上刑事责任，例如不遵从档案保管及管理规定最高可被判囚两年，故意损坏公共档案则可能要面临三年监禁刑期，只有如此，才能确保公共机构用心保护档案。

档案封存期限方面，《草案》注明除了选票、病人纪录、学生纪录等外，其他档案均不应永久封闭；非保密的档案须在开立之后20年内交予政府档案处保存，并开放予公众查阅，若开放某些保密的历史档案会影响国家安全或公共秩序，封存年期则可延长至50至80年不等，而人口普查清单更可封存100年。《草案》容许档案的生产部门提出延期公开档案，那是国际惯例，也符合实际需要，至于将一般历史档案的开放年限由现行《1996年政府资料档案（取阅）则例》的30年一下子减至20年，虽然看似激进，但其实英国的《2010年宪制改革及管治法令》（Constitutional Reform and Governance Act 2010）也修订了旧制，被鉴定为具永久保留价值的公共档案须在20年内交予公共档案处（Public Record Office）（设十年过渡期），市民则可按《2000年资讯自由法令》（Freedom of Information Act 2000）索阅档案（严格来说，《2000年资讯自由法令》让公众索阅任何已开立的档案，《2010年宪制改革及管治法令》的重点在于移交档案期限）。因此，20年封存期是一个参考了外国案例的做法，并非无中生有。

管理局由“政府档案专员”掌理，专员须具档案学专业资格，并有至少十年的历史档案及公共档案管理经验，而且专员虽然是由行政长官依照“历史档案及档案管理委员会”（介绍见下文）的推荐委任，但专员依例履行职责时，毋须听命于任何人或机构，其独立地位犹胜廉政专员（按《廉政公署条例》第5条，廉政专员受行政长官指示和管辖）。有人或会质疑这令档案处地位“过高”，但其实香港法例第122章《核数条例》第9条也订明审计署“署长在根据本条例执行其职责和行使其权力时，不受任何其他人或主管当局指示或控制”，而新西兰的总档案主任也可独立行事，不必受部长的指示规限，故《草案》的主张其实有先例可循。

除了管理局，《草案》还主张成立“历史档案及档案管理委员会”。申诉专员公署曾批评政府的档案管理政策和执行情况缺乏外界监察，例如没有成立独立机构对档案处及各部门的决定提出意见。诚然，即使公共档案的管理工作如何重要，也不应容许一个机构全权掌理，俨如独立王国。就此，《草案》建议成立一个委员会，负责向行政长官建议专员人选，还要就公共档案管理事务提出意见、更改相关规例，以至裁定查阅未解封档案被拒个案的上诉申请（在现制下，市民也可查阅未解封档案，但不一定获批）。委员会的组成与具体职权，固然可再斟酌，但其基本精神，则是可以理解。

需要强调的是，纵使档案法能弥补现有制度的一些缺失，但订立法例不是政府唯一要做的事情。要完善整套公共档案管理系统，还须另下功夫，首先是增聘人手。根据申诉专员公署的报告，档案处曾经积压大量尚未完成的工作，例如2013年底有超过20万份档案未及鉴定，也有10多万份档案尚待编录及描述。究其原委，当然是因为档案处欠缺金钱和人力资源，因此政府必须增拨资源予档案处，否则订立了档案法亦于事无补。虽然政府声称档案主任职系的职位在2011/12至2016/17年间已由11个增至19个，增幅达73%，而且2015年中已清理了积压下来的档案鉴定和历史档案登录工作，但假如当局要增加服务（见后文），当然需要加多的人手。

此外，政府还应将已经数码化的历史档案放至互联网，让大众免费阅览。依照《档案管理守则》，政府档案处的职责包括“就政府历史档案及挑选出来的刊物，提供取阅和参考服务”。然而，现时市民要阅览政府历史档案，必须前往位于观塘翠屏道的香港历史档案大楼，翻阅档案实物或用机器阅读微缩胶卷档案与电脑档案，若要影印或打印，每张收费港币六毫。这种做法甚为落后，而当局绝对有足够技术将档案数码化，并放至互联网，供大众免费浏览。现时台湾的国史馆已有这种服务，其档案史料文物查询系统已将部分“总统/副总统文物”、“机关档案”等历史档案数码化，大众可免费阅览。除此之外，中国的北京市档案馆也有同样服务，截至2008年底，已有近一半的纸制馆藏完成数码化，可在网上检阅，例如只要在检索系统关键词一栏输入“国民党政府”（须用简体字），便可找到60多份档案，自由浏览。诚然，此举需要大量人力物力方能成事，但只有这样才能便利大众、推广档案查阅服务，若将档案存放于小小的档案大楼，要人亲身前往借阅，无异于间接限制市民取阅档案的权利。

总括而言，现在的公共档案管理制度必须改善。既然特首林郑月娥已表明会重视档案法议题，便应认真考虑民间提出的《草案》，尽快订立档案法。当然，诚如不少论者所言，档案法只能确保档案得到妥善保存，但要确保民众可享取阅档案的权利，还另须完整的“资讯自由法”，以取代简陋的《1996年政府资料档案（取阅）则例》和《公开资料守则》，否则档案法的功能将不能得到充分发挥，这也是大众所须注意者。

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