公开资料守则　拒绝披露理据不足　逾300公营机构不受管

政府称市民可以运用《公开资料守则》索取政府部门资料，监察政府施政。然而，《守则》没有法律保障，政府部门用各种理由拒绝回复申请的个案屡见不鲜，执行公共服务的公营机构是否遵从《守则》，完全取决于机构决定。近日爆出沙中线工程造假丑闻缠身的港铁，纵然提供公营服务，政府是大股东，却不受守则规管。政府除了要督促港铁尽责外，更应趁机检讨，把公营机构以至公营服务合约纳入规管，使其面对公众。同时，民间要加紧催逼政府订立资讯自由法，有更多渠道获取公共服务讯息，了解政策如何影响市民。

政制及内地事务局局长聂德权在周三（6日）书面答复立法会议员莫乃光的质询。去年全年各政府部门收到6,051宗索取资料申请，当中有136宗索取资料申请被拒，占约2.25%，比例跟前年相若，处于近年高位。当中，逾半的拒绝理由为涉及“第三者资料”及“个人私隐”。

聂德权解释，如果披露资枓可导致极其严重的伤害，则无须证明伤害很可能或必定发生也应考虑是否拒绝。另一方面，若没有特定限制，而披露是明显符合公众利益，并且有关的公众利益已超过造成的伤害，有关资料可予以披露。

不过，局方没有收集以弊大于利为理由被拒的数目，也没有交代如何测试伤害，如何评估公众利益。不受法例约束，政府部门容易以一纸文书，就打发申请人。除非市民“死缠烂打”，继续向部门覆检，或者向申诉专员公署投诉，否则关乎民生的资讯或许就不会公开。以“第三者资料”为例，第三者的定义是政府和申请人以外的人，相当广阔，而且披露资料前要征得第三者同意。曾有例子，申诉专员公署收到投诉后，揭露有政府部门误把部门本身的资料，归作第三者资料，因而拒绝披露。

此外，受《守则》规管的机构，绝大部份为政府机构。那么，同样运用公帑的公营机构，以及公共服务合约，能否受规管就变得模糊。日前港大传媒学者傅景华及“资讯公开”项目经理周穗斌同样就此撰文，质疑情况不理想。论者称，香港有超过400间公营机构，只有22家自愿采纳《守则》，当中包括九广铁路、房委会、消委会、机管局、平机会、证监会、医管局等，但仍不会被纳入《守则》正式涵盖的范围。正如申诉专员公署说，它们不会受政府监察。其余机构（如建造业训練局、香港生产力促进局、城规会）及诸如港铁、迪士尼的持股公司，就没受规管。

就此，在2014年，申诉专员批评不少公营机构由公帑支付营运，并且执行公务，理应接受公众监察。公署建议政府“应严格把公营机构纳入规管公开政府资料的同一制度之下”，合理之至。

现况教人失望，政府没有决心规管公营机构，容让诸如港铁这类政府为大股东的公司，以至政府承办商，也被排除于公开资料守则。“01观点”曾提出公私营合作随时是公开资料黑洞，私人营运企业若果承接政府工程或服务，纵使运用公帑，也不一定受《守则》规管。

一些有公开资料法的国家，受规管的部门包括公营机构。英国《资讯自由法令》涵盖高等院校、警方和公营公司，例如英国广播公司 BBC（但不包括BBC 和其他股东合组的公司）。政府提供指引文件，并附上案例，提议如何区分公营部门与服务承办商拥有的资讯。该国有民间团体要求把条例进一步扩大至公营服务合约。可以设想，若果香港有法律约束力而涵盖港铁的资讯自由法，公众会多一种索取港铁工程失误资料的方法；港铁拒绝回复，将负法律责任。

公营机构承接大量政府工作，而且动用大笔公帑，服务直接影响市民。因此，市民和媒体有权监察、有权知悉其运作。《公开资料守则》在1995年落实至今没有更新，而且只是行政措施，既落后公众对资讯开放透明的要求，又缺乏法律约束力。《守则》亟须更新，尤其是让判断披露资讯与否的机制更清晰，以及纳入更多公营机构及公营服务合约到《守则》范围，以施予机构压力，避免隐瞒过失，加强公私营合作项目监察。

当然，最终目标是要订立资讯自由法及相关的档案法。政府曾称等待法律和改革委员会计划本年发表咨询文件，探讨公开资料的议题，一并改革《守则》制度。当然，要民间不能只寄望政府立法，自我规范，民间力量不可少，必须更积极推动。