【回购港铁．倡议（一）】可加可减机制有名无实　政府无权干预？

2000年，地铁上市，2008年，两铁合并；此后，坊间即持续批评港铁“有加无减”的票价政策，惟港铁不断以“保障股东利益”之类的理由为荒谬制度解画。政府当初宣布铁路服务私有化时，曾许下承诺，会保障公众利益；现时诺言显然已经失真，而港铁作为公共交通的骨干，则已成为港人每日生活不可或缺的一部分，政府、港铁与市民三者之间的张力亦愈见明显。其实，到底在现行制度下，政府能否阻止港铁加价？

【回购港铁．倡议】专题一、可加可减机制有名无实　政府无权干预？二、港铁上盖不建豪宅　股民还有兴趣吗？

地铁上市挡金融风暴　时移世易　是时候改变了

上世纪末，香港受亚洲金融风暴影响，经济受创，在1998/99财政年度出现245亿元赤字。为了解决财政问题，政府提出公营服务私有化计划，将原属政府管理的业务透过上市、与私企合作等模式放出市场，减轻政府负担，当时打算私有化的项目包括房屋、水务、铁路等。1999年，财政司司长曾荫权在财政预算案中提出将铁路服务私有化，按其如意算盘，地铁上市后，可吸纳私人资本，扩大资金来源，并激发铁路与其他公共交通工具间的良性竞争。

为释除公众疑虑，政府承诺会在私有化后20年间出任地铁最大股东，持最少75%的股份，以继续照顾公众利益，20年后的持股量亦不会少过五成，以保留话语权。因此，当年立法会内纵然有议员担心私有化的长远影响，但《地下铁路条例草案》最终还是顺利通过，完成地铁私有化关键一步。

地铁上市对于挽救港府财政的确功不可没，先是为政府集资逾百亿，又在其后数年间每年持续为港府带来数以亿计的可观股息收入。不过，近年政府财政稳健，本财政年度更录得1,400亿元盈余。在库房水浸的情况下，当然是时候思考该如何看待当年为“减磅”而推行的地铁私有化计划，权衡铁路服务“公有”与“私有”两者孰利孰弊。

票价有加无减　政府港铁联手增市民开支

2014年，运输及房屋局公布《铁路发展策略2014》，确立以铁路为骨干的公共交通政策。随着近年多条新铁路启用，铁路服务可望在2021年覆盖70%人口居住的地区，公共交通市场占有率将提高至43%；至于其他公共交通工具，包括专营巴士、公共小巴及的士，则担任辅助角色，配合铁路发展。

虽然港铁已成为公共交通政策核心，但其服务一直为人诟病，其中以票价政策尤甚。2008年，港铁与九铁合并，并与政府订定《营运协议》，其中一项重要条款是设立“票价可加可减机制”，制定票价调整方程式。根据机制，两铁合并后会放弃以往由公司拟价的做法，改为考虑物价水平、工资水平及生产力等因素，较“客观”地决定票价调整幅度。

整体票价调整幅度 = （0.5 x 综合消费物价指数变动 + 0.5 x 运输业名义工资指数变动 – 生产力因素）－0.6个百分点

此票制看起来公允透明，似乎可保障市民利益；但事实上，在可加可减机制出现前，尽管两铁名义上有票价自主权，实际上仍须咨询立法会交通事务委员会和交通咨询委员会。事实上，港铁自2010年起，车费即年年递增；相反，仍须行政会议批准才能加价的营专巴士公司，其加价次数显然没有港铁那么频密，城巴与新巴更是连续八年没有加价，虽然二者今年提出一口气加价12%，但恐怕不易获行会通过（在巴士加价事情上，行会绝非橡皮图章，会否决或调低巴士公司提出的加价申请）。

政府既已将铁路定为未来的公共交通骨干，致力扩充其覆盖范围，港铁在这前提下继续年年加价，客观结果必然就是载客量与车费利润均持续上升。可以说，政府与港铁共同“迫使”市民增加开支。

《营运协议》成掣肘　政府不能强制减价

港铁已获政府从政策上保证其载客量，年年赚取过百亿利润（去年更逾200亿），却仍然坚持加价，按理，以保障市民利益为己任的政府应该检讨这个机制。根据两铁合并《营运协议》，假如港铁公司或政府要求，可每五年检讨票价调整机制一次；不过，若双方未能就检讨达成共识，可加可减机制将继续适用。

在此情况下，政府难以靠修改票价机制来保护公众利益，因为港铁作为上市公司，当然以营利为其营运目标，而不会多考虑公众利益。事实上，截至目前为止，政府与港铁公司已两次检讨票价机制，即使民间和立法会强烈要求港铁调低票价，又或是提出“港铁票价，行会把关”的议案，港铁也只肯稍作让步，设计“利润分享机制”，提供“即日第二程车费九折优惠”等小恩小惠，而不愿直接下调票价，减轻市民负担。

若政府要推翻这个可加可减机制，理论上就是政府以港铁大股东身分，与政府“达成协议”；不过，政府在地铁上市招股书中白纸黑纸保证（government’s assurance），“地铁公司有发展业务的商业自由......主要商业决定会由董事局咨询执行总监会后制定。政府不打算用其股东权力干预公司的商业决定”。因此，若政府真的以港铁大股东身份行事，推出有益公众但有损股东利益的决策（例如废除可加可减机制、大幅调低车资），很可能会引起法律诉讼。

如此一来，政府怎样才能履行当年的诺言，从票价上保障市民的利益？详情请见〈【回购港铁．倡议（二）】港铁上盖不建豪宅　股民还有兴趣吗？〉。

其他倡议专题居屋应按成本定价　保障港人基本住屋权巴士问题无限轮回　欲破困局　还靠竞争租务管制干预市场、反增空置率？　破解四大疑虑

上文节录自第120期《香港01》周报（2018年7月16日）《回购港铁　踢走“有加无减”票价机制》。

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