【社论】微观处因循 宏观处躲缩 评港府《2030+》咨询文件
政府于上月 27 日公布《2030+：跨越2030年的规划远景与策略》（下称《2030+》）咨询文件，为香港于将来可能遇见的问题，提供初步解决设想。可惜，这份文件相当短视，没有提出真正针对社会现时及未来问题的方案，欠缺面对问题的勇气与魄力。综览《2030+》，不难发现它只是复制部分人眼中过去的“成功”模式，欠缺创新破格的思维。当前香港发展近乎裹足不前，亟需一份全面、深入的远景政策文件为全港市民仙人指路。《2030+》虽说希望藉政策推动香港前进，但若然政策的视野纵深只是如此而已，则只能说它力有不逮。
前瞻性的政策是“远景”文件最重要的内容，可是发展局会拿出来的却是一份不触痛痒的咨询文件。政府大概是害怕破格的主张可能会引起社会非常激烈的抨击，而且也许是出于政治正确而令文件未能深入讨论中港关系，特别是香港与珠三角城市关系。更有甚者，政府在文件也未有深入讨论香港的深层次社会问题和政制问题。这样一份微观处因循、宏观处躲缩的文件，社会难以接受。大众期望政府能广泛听取民意，从历史汲取教训，向世界各地取经，在 2018 年完成报告时，能真正拿出一份正切时弊，香港社会能视之为指路明灯的“真．远景”文件。
《2030+》多陈腔滥调 欠缺愿景难称“远景”文件
远景文件最重要的不是数据，而是愿景和方向。简言之，就是要为香港的发展提供一个归向点，即我们的城市在规划之后，会出现怎样的新气象。举例说，学者钱学森于1990年曾提出中国应建设“山水城市”的观点。据其主张，城规者会利用国外建筑技术，把最富中国文化内涵的山水画、诗词等元素融入城市建筑，让中国民众享受现代物质文明与传统宜居文化结合的城市。单看这样的描述，我们是能确切感受这种愿景会为城市面貌带来翻天覆地的变化。相较之下，《2030+》针对的社会症结是两个“老”：人老、楼老，然后它提出了一系列主张，但就是提不出一个“愿景”。即文件中未来的“香港”，到底与我们当下的香港有何差别？
一份合格的“远景”文件，最起码须做到先天下之忧而忧。钱学森这类大胆设想并非寡例；在香港本土也是有前例的，即1948年《香港初步城市规划报告》（Hong Kong Preliminary Planning Report 1948（下称《初步报告》）。《初步报告》的撰写人是“大伦敦”规划的设计师之一Sir Leslie Patrick Abercrombie。
Abercrombie 于 1937 年访港30多天，翌年递交了这份牵涉“港口建设、人口规模、房屋密度、商店和作坊、工业选址和分区、道路建设、海底隧道、地铁系统、搬迁军事用地、城市中心区、公用空间、新界发展、旅游业及配套设施”等多个领域提出共14项建议。《初步报告》值得欣赏之处，在于它能洞见香港人口将急速上升与受战火影响的亚洲企业家将会视香港为避难所，从而提出划时代而正切时需的规划建议。《初步报告》诚然也有其不足之处，如 Abercrombie 在规划之时仍以转口港为香港定位。但这也不可怪他，始终他不可能预视几年后韩战爆发。
《初步报告》虽然与《杨慕琦计划》同是“不中听”的计划，最后均被殖民地政府“弃用”，但无论是前者主张的城市规划或是后者的民主参与政治，都为后来香港定下重要的城市发展方向。其后港府施政，或多或少皆受到这两份弃用文件的影响。政策上的前瞻与破格，正是目前香港所需的。
远的先放下，我们也可以看看“近”的城规理论。传统城规过于侧重物而相对轻视人的需要，容易导致各种各样的城市病。世界卫生组织于 1961 年提出的宜居城市四项基本要求，即注重物质上“安全”、“健康”、“便利”及“舒适”。这套半个世纪以前的理论，早已为人诟病。
现代城规更重视的是人的需要，也就是要顾及整体社会利益。本港学者邹崇铭批评《2030+》仍不脱离“由地产主导的推土机式新市镇计划”模式。言下之意，就是指这种以地产霸权主导的模式因循，只能利于权贵。当代城规思潮早已指出城市发展的受益人若主要是高收入市民，发展导向的模式只会扩大贫富差距，无助提高城市宜居度。 宜居城市不应是富人专属，而应属于每位市民。而且，近十数年来的城规理论更重视的是城市公义、市民个人价值的实践。近年所谓宜居城市的元素，均已集中讨论建构充满友爱、有利于市民身心健康的城市，政府在其中须担负主动出击的角色，确保市民在财富分配、就业、教育等各方面享有公平机会。这些主张，都是超越物质的精神面设计。
这不是说物质不重要，而是规划中应做到两者并重。总括来说， 以人为本的现代城规的五大元素，应包括市区老化、社会不公平、全球生态与可持续发展、城市美学及地方民主管理。《2030+》主要只回应市区老化一个课题，而生态与美学只是伴菜，社会公平与民主参与则几乎尽付阙如。相对之下，在当下备受丑闻困扰的韩国《首尔2030》提出的远景，反而是建构“充满沟通和关怀的市民幸福城市”，言简意赅。回头看我们香港的《2030+》重物而不见人，这也是立法会议员朱凯廸批评其“老土”的主因。
微观因循 只懂复制过去发展模式
正因港府官员设制往往囿于成例，欠缺破格思维，只是借用新词包装原有发展模式。其中最为明显的例子，可数“公共运输导向的集约发展”（transit-oriented development, TOD）模式。TOD重视可持续发展、高效率、具成本效益。洪水桥发展蓝图正是基于TOD制定。但社会实在看不出它和旧有发展模式有多大分别。举天水围为例，其昔日设中央公园、湿地公园、西铁站等，正是TOD的核心理念，但政府未从过往发展的失败经历充分汲取教训，天水围最终被外界标签为“悲情城市”，到现在仍未找到社区发展突破。中央政策组2009年的《天水围深水埗社区比较研究》报告，即指出有55.3%的天水围受访者对社区感到不满。《2030+》复制这种问题多多的模式，到底是对是错，社会需有公论。政府要做的是汲取天水围及其他新市镇的失败的经验，让大众讨论新市镇的发展方向，务求让新市镇切合市民所需。
政出多门、各自为政，也是过去新市镇发展的败因，东涌新市镇即为一例。要贯彻城市规划，须有高层强而有力的政策指导，统合各个部门，订立能应对经济发展、人口流动等复杂因素的政策；若政府只是一盘散沙，各部门之间欠缺沟通，就算有清晰蓝图，政策最终也只会偏离原意。当年政府原意让东涌居民支援机场发展，但机场主要提供飞机维修、航空服务等专业职位，对语言、专业知识水平要求颇高。但东涌有逾半人住在公屋，机场所提供的基层工作有限，最终逾70%居民皆须跨区工作，负担昂贵的交通费用。同样，沙田虽为政府最引以自豪的新市镇，但其原区就业情况也不理想，根据2011年发表的人口普查显示，沙田的工作人口只有13.9%能于原区工作。
简而言之，若政府一味重复旧有的新市镇发展模式，则洪水桥、新界东北、东大屿都会等新发展区恐怕只会重演屯门、天水围、将军澳、东涌等区的失败。
宏观躲缩 未有政治勇气 探讨中港融合问题
微观方面问题多多，在需要更大决心处理的宏观问题上，更显《2030+》处处躲缩。城际规划也是重要一环，规划上一座城市不可能是孤岛式发展。这也是发展局长陈茂波所说及的问题。按其理，政府是深知城际发展、中港合作的重要性，但《2030+》中相关的中港议题，却多是蜻蜓点水，而所点的也同样是新瓶旧酒，不见愿景。这些旧酒包括西部走廊、高铁、发展新界东北及港珠澳大桥等，未见新猷。宏观规划课题对官员能力的要求比起微观城市布局更高，社会也期望政府能拿出更清晰的蓝图，因为是否能捉紧区域发展态势，事关香港未来兴衰。
根据世邦魏理仕于本年5月发表的《大珠三角基础建设展望》，珠三角地区的经济规模将在2020年达至1.7万亿美元。珠三角在2030年后只会更为发达。生活圈、交通圈的建构将加强两地的资金、人力资源及货物流通，对香港长远发展的重要性不言而喻。正是如此，政策更有重任，须向社会阐释中港合作的重要性，不要让市民戴着有色眼镜看待区域合作，甚至成为社会发展的最大阻力。举例说，2011年，市民朱绮华就港珠澳大桥香港段的环评报告向高等法院提出司法覆核，最终港府败诉及令工程延误，遗祸至今未消。前车可鉴，如港府是次未能在咨询阶段广纳民意，以及令公众明白区际合作的重要性，难保类似事件不会再次重演。
中港合作课题在今日香港社会极其敏感，特别是涉及区域整体规划，往往会引起民间、特别是网民间的极大反弹；但这并不是政府避免深入探讨中港关系的借口。为政者所服膺的应是整体社会利益，当政策决定符合整体社会利益但有违大众意愿时，政府也应有所取舍，不能屈服于民粹思想。
在城际规划角度，什么才是最符合社会整体利益？就是要预见国家、特别是珠三角地区未来的发展态势，从而清晰厘定香港于其中的角色，正如Abercrombie在上世纪1940年代所作的预测与针对性规划，虽然困难重重，但正是社会需要政府规划的主因。
《2030+》反映出政府施政没有愿景，也没有执行力的问题，已成为现象。除城规以外，各方各面的规划与发展，似乎都见类近问题。社会如何走下去当然是港人必须参与讨论的课题，但政府也应检讨自身该如何管治下去。我们担心的是，政府不但不能解决社会问题，反而成为一切社会问题的症结。为了使长远规划得以有效落实，政府实需要更大的政治勇气和魄力，面对深层次的社会及政治问题。
你想看更多精彩的深度文章吗？请购买今期《香港01》周报，或点击此处：成为我们的订户。