安老院自愿认证计划将推行　私营院舍质素就能改善？

无论长者的定义是60岁还是65岁，当他们无法自理又缺乏亲人照顾时，入住安老院几为最后归宿。安老院舍本属以人为本的服务，但在资助宿位严重不足下，承担本港主要院舍安老功能、以基层长者为主要对象的私营院舍，即使环境差服务劣，仍能在扭曲了的市场上“唔忧做”。政府为改善此情况，今年首季将推出五年计划，首次资助全港私院参加自愿质素认证计划。资助计划能否达到提升服务质素的目标，让一众基层长者不再居于“生存之上、生活以下”的私营安老院？

未来廿年的香港“三人行必有一老”，当长者日渐衰弱或大病初愈，家居条件难以满足长期护理要求时，无可避免要考虑入住安老院。由于轮候津助安老院宿位的时间漫长，为求尽快让老人家入住宿位，家属唯有转求私营安老院。但是，私营院舍质素参差，于是所有问题就由“如何选择好的私院”开始。

个别私营院舍服务未如理想，小则对待老人态度不佳，大则照顾程序紊乱等，令人难以放心；却碍于轮得资助宿位遥遥无期，加上预算所限及难以亲力亲为照顾，唯有继续忍受。再望老人家，虽然定时每日三餐按点作息，但却失去生气，只懂目光呆滞盯着电视，日复一日……以上情景，可能“是他也是你和我”。私营院舍市场可谓百货应百客，当部分私院的主要客源为轮不到津院宿位的基层长者时，便未必能满足院友最低要求以外的需要。但安老并非一盘简单买卖，服务质素岂可单纯“将货就价”？

私院质素管理成界外区域

本港的安老院舍照顾服务模式主要分为资助及非资助两种。资助安老院包括由政府资助、非政府机构营运的“津助安老院”，“合约安老院”则由政府兴建、非政府/私营机构竞投营运；以及参与了政府“改善买位计划”的私营院舍。没有资助的安老院除了由非牟利机构营运的“自负盈亏院舍”外，主要便是没有参与买位的私院。截至去年9月，这类没有参与买位的私院占全部安老宿位的56%，当中不乏基层长者以综援金入住的“蚊型私院”。

各类院舍营运模式不同，在监察安老院舍服务质素的把关上差异甚大。以津助院舍为例，因为营运机构受政府整笔过拨款资助的缘故，不仅需要跟从社会福利署的《津贴及服务协议》来达到质素标准及员工培训，而且机构自身具备依一系列指引建立的系统化管理，并需定期受董事局监督问责；自负盈亏院舍虽无政府资助，但由非牟利机构营运，亦多有独立咨询委员会负责管理及质素事宜，加上收费偏高，所以，两者的服务质素俱有一定保证。

相比之下，参与买位的私营院舍虽然需根据“买位协议”来达到政府的要求，但追溯买位计划的本意，当局是希望借此提升私院的人均面积、人手及硬件标准，院舍需跟从的“服务质素标准”虽然是买位要求之一，但并非主要考量（见下图）；而且，“服务质素标准”主要侧重透过不同操作程序达至通用的服务标准，并非专门针对安老院舍的长期护理服务。至于没有接受任何资助的私营院舍，仅受《安老院条例》监管，并不需满足法例以外的质素要求。基于服务质素高低因院舍规模、资源而异，故难以“一本通书读到老”，在法例中强制要求所有院舍达至划一的服务质素。

如此一来，政府责成私院提升服务质素之手现时只能“伸”到参与买位的院舍，对于无参与买位的院舍鞭长莫及。

维护安老服务质素能否“两条腿走路”，除了条例监督以外，也让安老院舍自发地持续改善服务质素。去年《施政报告》提及：“推出一项五年计划，全数资助所有私营安老院舍参与认证计划。”安老院认证是什么？它对院舍提升质素的效果，与社署现行的监管巡查又有何不同？

为何需要质素评审？

安老院认证，意指对院舍在服务、管理、护理等范畴进行质素及成效评审，作用类似考试，从而达到保证质素的目标。有别于发牌制度，评审制度主要由独立机构执行，而且质素要求上并非只为满足法例规定，而是在基本要求以外，设有可达到的最高水平，从而促使院舍提供优良服务。与社署派员突击巡查不一样，质素评审主要由评审员定期前往院舍实地视察，并提供改善意见；院舍在评审中不达标，并不会像违反法例监管般被警告甚至检控，而是会被要求持续改善。

在香港，安老院质素评审工作最早由社署奖券基金支持的非牟利机构开展先导计划。截至现时，坊间共有四种安老院舍认证计划。当年有份筹划先导计划的香港老年学会副总监赵迪华形容，理想的认证是一把“尺”，评审员根据环境、营运、管理、人手及护理流程等范畴，监察院舍的服务质素是否到位，从而督促院舍进步。

“这好比一个内外循环监察的机制，如果院舍本身无例可循，建立良好的质素管理根本无从入手。”赵迪华以人力资源管理为例，指出部分私院未必会有系统地根据长者需要、比例、所需经验来思考应该要请一个怎么样的照顾员：“他们只懂得‘隔篱老人院出13,000元请人，咁我出13,050元啦！’，只求（照顾员）‘有手有脚’，不敢奢望太多，但照顾老人家并非这样。”

赵迪华是注册护士，她指出，安老院的管理操作与照顾质素息息相关，但在法例要求上却是“界外区域”。所以她认为，当院舍根据评审要求建立了一套系统及“内审”机制时，再由“外审”的评审员持续监察服务成效，才能协助院舍全面建立提高服务质素的程序及意识。

社署现时除了《安老院条例》以外，还有提供予院舍日常运作参考的《安老院实务守则》。《守则》与质素评审的功能有什么分别？赵迪华以《守则》中的“必须尊重住客的尊严”为例，指出《守则》为院舍提供了规范的框架，却难以单靠其达到提升服务质素的功能：“什么是‘不被尊重’？如果很大声跟他说话算不算？……在实际营运上，仍需有人提供更多指引，让员工知道如何达到规范要求。”

赵迪华强调，让院舍内部建立自我督促的机制，对提升质素十分重要。她指出，如果安老院本身对监管有恃无恐，或者并未意识到好的服务质素对整体营运的重要性，单靠社署监管只能是头痛医头。“有些安老院觉得‘你即管嚟多几次、写多几张嘢（检控）畀我啰，有本事咪钉我牌’！因为他们看穿了政府不敢轻举妄动。”

事实上，社署监管被讥为“无牙老虎”已非首次。申诉专员公署继2014年发表报告后，去年12月再发表了针对安老院服务监管的报告，不仅指出条例过时的弊病，还批评社署的执管过于宽松，除了“剑桥虐老”事件外，过往四年便无任何严重违规的安老院被撤销牌照；而且检控率偏低，亦曾出现延误执管的问题，加上巡查只有半日，被指未够深入全面。有意见认为，由于一旦撤销安老院牌照，安顿长者便会成为一大问题，政府在处理私营安老院质素问题上注定只能处于被动。

赵迪华认为，这种被动间接地限制了政府为安老体系质素的创新想像，只能“见边个窿填边个窿”；再加上改善买位计划推行了逾廿年，买位资助对私院的吸引力已不如当初：“他们开始会觉得如果参加买位后‘收来收去都系𠮶啲（经济欠佳的长者）客’，倒不如不参加更有弹性，价钱还可以自由调节。”

所以，她指出，改善安老院服务的责任不仅在政府，还有私院营运者，最重要是让营运者意识到优质服务有市场：“在商言商，如果他们发现做到优质服务后多了客，便可以长做长有，对整个安老市场都是好事。”她认为，评审的另一功用便是让安老院市场朝向优质方面发展。

2015年“剑桥虐老”事件发生后，关注院舍质素的立法会议员张超雄曾提倡全面引入安老院认证制度，但时任特首梁振英反驳，指院舍问题涉及土地楼房、人手供应不足等，并不是单凭认证制度可以解决的。如今政府推行全面资助私院认证计划，张超雄对此表示欢迎，但同时强调认证制度必须公正，不涉及过多商业成分，才能有效为院舍质素把关：“如果认证门槛相对低，那么对提升质素的帮助也不大。”

上文节录自第147期《香港01》周报（2019年1月20日）《资助安老私院申“Q唛” 长者真可“住好啲”？》。

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