【政策分析】特赦也可“be water”？　一盘沉重又尴尬的政治计算

港台前日（11月5日）报道，政府内部曾思考引用《基本法》权力，特赦反修例活动中被捕人士的可行性，行政长官林郑月娥其后否认。其实自反修例风暴爆发以来，特赦参与者一直是争议诉求之一，非建制派自然认为特赦被捕的参与者可缓和社会气氛，政府及建制派却会认为不追究违法人士，不符法治精神。
在目前法律制度下，特赦并非什么新奇事物，实际上特首也一直都有使用这权力。另外在恒常的特赦制度外，现行法律框架内亦有其他形式可在广义上达到特赦的效果，可按不同形势而选用，真真正正“be water”。
可是尴尬之处在于，在特定社会事件中赦免罪责，往往是政治角力的结果，并涉及高度复杂的政治研判，动辄会被指控“破坏法治”、“政治凌驾法律”。以往在政界，一有特赦政治事件相关犯事者的建议，每每两边不讨好，前年民主党主席胡志伟一度提出特赦占中参与者和犯案的警务人员，引起轩然大波，相信不少读者仍记忆犹新。

▼11.3示威▼

2012年-16年98个案获特赦减刑

《基本法》第四十八条12款订明，行政长官行使“赦免或减轻刑事罪犯的刑罚”的职权。根据保安局前局长黎栋国2017年3月提供的资料，2012年至2016年期间，特首行使上述权力下，共有98宗个案得到减刑，亦即平均每年20宗左右。不过当时黎栋国表示，依据惯例在所有司法程序未完结前，行政长官不会行使以上权力。

另外这些特赦权的使用，和现在社会所争议的特赦性质也有不同。这些个案中，行政长官是考虑长期监禁刑罚覆核委员会，对于无期徒刑或10年以上监禁的人士刑期提供的意见，按照服刑人的罪行性质、犯案时年龄、悔意、健康状况等因素，酌情予以减刑；如服刑人被断定患病而且不会存活超过其刑期、服刑期间曾为控方检控工作提供实质协助等，行政长官也可行使特赦权。

“特赦”涵义广泛　有空间“be water”

除以上“恒常”的特赦制度外，根据港大法律学院教授、名誉资深大律师陈文敏的说法，现行法律下亦有其他处理方法，广义上达到特赦效果，例如胡仙案。事缘1998年，星岛集团3名现任及前任行政人员涉嫌夸大集团旗下《英文虎报》发行量误导广告客户被捕，时任集团主席胡仙被质疑和事件有关。时任律政司司长梁爱诗后来介入，以“公众利益”（避免回归初期便有大型传媒集团垮台及导致近2,000员工失业）及“证据不足”为由，决定不起诉胡仙。换个讲法，变相“特赦”了胡仙。

年代再久远一点，可数到1977年的警廉冲突。当时成立不久的廉政公署大举调查及起诉警队的涉贪行为，引起警察不满，一度闯入廉政公署总部伤人，引起社会极大关注。最终时任港督麦理浩颁布局部特赦令，除了已被廉署审问、正被通缉和身处海外的涉案者，其余在1977年1月1日前涉贪而未被检控的公职人员均可获“特赦”，实际做法也是在未进入起诉程序已放弃处理案件。

所以，即使政府认为在司法程序未完结前行使特赦权不乎惯例，这只是形式上的问题。只要政府研判社会状况合适，现行法律制度内绝对有足够权力让当局“be water”，达到特赦效果。

赦免罪责难有法律原则可依　纯粹政治决定

问题就出在这里。要运用特赦权力赦免罪责，涉及的考虑往往超越一切法律原则，是政府在考虑社会状况后的政治决定。当年胡仙案，梁爱诗要关注“公众利益”，本身就是一项政治决定，事后亦要承受政治上的代价，民主派立法会议员一度对其提出不信任动议，令梁甫上任即民望低走；当年港英政府放生涉贪人士，自然也会被质疑“不符法治精神”。

因此赦免与否，关键从来是政治角力，要到事件引起广泛关注，影响“公众利益”，甚至动摇管治基础，才会促使政府行使特赦权力。

再加上，赦免行为属高度政治敏感。执行细节上，如特赦的范围、赦免的程度等等，都讲求非常准确的政治研判。一旦处理不当，莫说对缓和局势无帮助，甚至可能成为另一波争议的源头。

胡志伟曾提特赦占中“大和解”　极速收回言论

举一个明显的例子：在反修例风暴前，“特赦”问题在本港对上一次引起争议，是2017年。当时伞运七警因袭击时任公民党成员曾健超被判囚，引起建制派反弹，认为警务人员执法期间的行为不应受法律制裁，民建联立法会议员蒋丽芸在2017年3月会议中，明确建议政府考虑对七警特赦或减刑。

该年4月，民主党主席胡志伟接受传媒访问时提出，新一届政府运用权力特赦伞运参与者，换取特赦七警及涉袭途人的时任警司朱经纬，达到“大和解”。报道一出引起政界震动，不论建制、非建制均对建议持反对态度，胡志伟即日收回言论。建制派当然倾向认为示威者犯法在先，警务人员受挑衅才会动手，只应特赦警察；而非建制派眼中，特赦他们认为行为过火的警察也未必合乎法治原则。

划线问题又是另一个争议，例如针对示威者，如果只以狭义的79日伞运为限，那其他相关案件，例如2015年的反水货行动、2016年旺角骚乱，部分示威人士认为这是伞运积累问题的延续。于是非建制人士又会质疑，为何这些事件不包含在“大和解”的范围内？

港府欠管治威信　提特赦易两边不讨好

放诸今日，反修例示威暴力事件不断出现，被捕人数接近三千。但社会另一关注点是，警队中亦有部分人员使用过分武力，至今无一遭到起诉，现行监警制度亦欠缺实权制衡警权，因此示威者一方不满“法治”只惩罚其中一方，触发更多激烈示威，形成恶性循环。再加上政府管治威信已因今次风暴受到重挫，几乎是动辄得咎，示威无日无之。

于这种背景下，莫说政府官方说法至今仍不接受特赦，即使政府真的考虑行使此权力，到底能否抛出一个各方阵营都接受的特赦方案，政府又有没有足够政治能量说服各方，本身就是一个疑问。讲白了，行使特赦本不失为港府摆平两边的工具，惜林郑内阁政治力量太低，特赦议题反成了蒙眼睛走钢线的考题，单想像已令港府却步。

众所周知，单纯依靠强硬执法和检控的“大棒”，港府根本无法摆平风波，过去几个月的动荡就是铁证。如特赦等“红萝卜”又不能出台，那到底这场示威浪潮，还有没有终局之日？