美国炮制“全球摇摆国家”概念以扩大阵营︱专家有话说

2012年，美国智库德国马歇尔基金研究员丹尼尔·克里曼和新美国安全中心总裁理查德·方丹提出“全球摇摆国家”（Global Swing States）的概念，将巴西、印度、印尼和土耳其四国归入其中。十年多之后，2023年5月，德国马歇尔基金会在该研究基础上将沙特、南非两国添加其中。“全球摇摆国家”从“全球摇摆四国”发展为“全球摇摆六国”。相应地，“全球摇摆国家”概念渐趋成熟并被定义为：在国际政治中具有重要影响力，但对国际合作偏好不同的国家。

表面上“全球摇摆国家”概念是一个学术话语，而结合当前的国际形势和美国外交政策动向来看，实际上更多的是美国的一个政策术语，表明在新的国际形势下，美国为维护其霸权利益，通过“全球摇摆国家”概念的提出与对全球不同国家类型的划分，为拉拢更多的“全球摇摆国家”扩大美国阵营、谋取国际话语权而精心设计的外交战略话语。

一、“全球摇摆国家”的话语建构和议程设置

（一）“全球摇摆国家”来源于“摇摆州”“摇摆文明”和“全球摇摆国家项目”

从专业术语来看，“摇摆国家”由美国“摇摆州”概念引申而来。在美国政治中，“摇摆州”决定着总统选举结果；而在地缘政治中，“摇摆国家”可能决定国际力量平衡。从国际渊源来看，“摇摆国家”受到美国学者亨廷顿（Samuel P. Huntington）《文明的冲突》一书启发，他将日本、俄罗斯和印度视为三大“摇摆文明”。从国家战略来看，“全球摇摆国家”话语建构和推广是美国“全球摇摆国家项目”的研究内容。该项目由美国拜登政府背景的美国智库德国马歇尔基金会和新美国安全中心两大机构共同领导。

（二）“全球摇摆国家”与“全球南方”存在着议程和战略关联

相对于广泛的“全球南方国家”而言，范围更小、体量较大的“全球摇摆国家”更有助于美国在“全球南方国家”中寻到核心着力点和推进点。正如2023年德国马歇尔基金会报告所言，“全球摇摆国家”概念就是为了把这些国家（“全球摇摆国家”）与其他国家（“全球南方国家”）区分开来，希望美国政府将它们作为外交和军事拉拢的重点。欧亚集团主席克里夫·库普尚（Cliff Kupchan）也持相同看法，认为“全球摇摆六国”将决定地缘政治的未来，这些南半球的中等强国应该成为美国政策的重点。

（三）通过确定新外交范式，给予巴西、印度、印尼等国家国际地位

在美国看来，中国利用金砖国家、上合组织等机制将南半球的中等大国拉入到非美国体系，破坏了美国建立全球稳定霸权和西方民主体系的计划，尤其是印尼、沙特、土耳其等国申请加入金砖国家后，美国对华战略焦虑直线上升。而在美国看来，其推进的“全球摇摆国家”概念不仅可以缓解其对华焦虑，还可以通过为缺乏国际地位的发展中大国提供国际地位与活动空间，实现战略拉拢。美国推进该概念的理论逻辑是，“全球摇摆国家”范式可以填补国际体系过渡阶段的理论空白（即大国博弈阶段的其他发展中大国的归属与站队问题），赋予这些行为体权力。

（四）“全球摇摆国家”是美国根据国家属性、博弈特性等做出的战略计算

“全球摇摆国家”与“全球枢纽国家”关联较大。“全球枢纽国家”典型代表是韩国，这也是韩国尹锡悦政府力推的国家概念。比较小的发达国家、比较大的发展中国家两类集体是大国博弈核心争取对象。比较小的发达国家比较亲美，但体量有限，更多具备联结、联系的角色，宜采用“枢纽”概念。比较大的发展中国家多为发展中国家，对华经济依赖且对美存在排斥，更加需要其承担中立、稳定的角色，宜采用“摇摆”概念。大国博弈、俄乌冲突等正在重新定义世界各地的联盟和战略关系，美国需要重新思考其与亚非拉等地区主要国家的接触，扩大与这些国家的关系。

二、“全球摇摆国家”概念带来的影响

（一）美国以“全球摇摆国家”引导“全球南方国家”试图扩大美国阵营

亚非拉广大发展中国家是大国博弈的中间地带，美国在难以实现集体突破的情况下，开始采取集中或赋权策略：通过“点、线、面、体”递次推进，先拉拢或赋权“全球摇摆国家”，然后通过“全球摇摆国家”引导“全球南方国家”，从而扩大美国阵营。巴西在拉共体、印尼在东盟、印度在南盟、南非在南盟、沙特在阿盟、土耳其在伊合组织中的核心领导地位，决定了他们的外交倾向会深刻影响所在组织及其成员的外交方向。此外，“全球摇摆六国”分散于亚洲（中东、南亚、东南亚）、非洲、欧洲、南非洲不同地区，导致这种影响是全球性的。

（二）“全球摇摆国家”带领“全球南方国家”试图成为“不结盟集团”

类似于“印太战略”概念，“全球摇摆国家”概念被美国大力推广并被逐渐接受后，会被视为一种组织或机制，中间地带的发展中大国会力求从大国博弈中获得最大利益，同时将成本和风险降至最低。它们还可能会尝试根据自己的偏好和原则，来塑造利己的全球秩序规则和规范。在印度、印尼、南非等国家看来，在大国博弈之间采取战略对冲和寻求事态平衡，不如借助“全球摇摆国家”平台或机制独立行动，作为集团领导者带领“全球南方国家”成为类似冷战时期的“不结盟集团”。

（三）“全球摇摆国家”领导的“全球南方国家”试图在大国博弈中成为“极”

大国博弈、俄乌冲突、贸易战、科技战等各种国际事件的发生导致国际局势和格局发生深刻变化，多数发展中国家尚未做好充分准备，处于模糊朦胧的状态。而美国则趁机试图通过“全球摇摆国家”概念将全球几大发展中大国以某种形式勾连起来以作为集体行动的平台。如此，美国可以集中与其交往（分而治之的方案不适合部署），尤其是美国看中的印度在其中的西化引导。此外，这些国家对于不结盟依然保持历史情节，而“全球摇摆国家”以及“全球南方国家”概念可以给予他们地位认可和政治归属。

未来，美国会在外交中加强拉拢“全球摇摆国家”甚至“全球南方国家”的政策力度，扩大美国阵营势力范围。值得注意的是，美国盟友日本等国也在积极配合美国的行动，开始拉拢所谓的“全球摇摆国家”以及“全球南方国家”。2023年5月，日本就曾邀请巴西、印度、印尼、非盟轮值主席国科摩罗等国参加七国集团（G7）峰会。“全球摇摆国家”概念已经从学术界走向战略界，从学术术语走向地缘术语。

作者：杜志远，上海外国语大学国际关系与公共事务学院讲师