【观察】政府机构改革下的“双首长”制　从党政分开到分工的过程

随着全国两会结束，国务院机构改革亦密锣紧鼓地进行，不少新组建的国务院机构领导班子名单近日亦已陆续公布，当中不少都采用了“双首长”制作为领导班子的组成方式，包括应急管理部、司法部、国家市场监督管理总局以及最新公布的名单的央行等。

“双首长”制萌芽因“党政分开”

“双首长”制是指部长和党组书记都各有一人，分开设置。当中，部长为行政关系上的“一把手”，而党组书记则为党组织关系上的“一把手”。回溯过去历史，国务院的部长在2003年前一律均是中共党员，当时部长均需兼任党组书记。直到胡锦涛时代，中央容许部份党外人士入阁以显示中国在推进民主政治上的进步，这亦成为了“双首长”制萌芽的契机。

当中，首先实行“双首长”制的国务院部委为外交部，外交部自2003年起开始作为特例进行“党政分开”，李肇星为当时的外交部长，而外交部党委书记则为戴秉国。其后，科技部、卫生部、建设部、国家民族事务委员会、国家人口和计划生育委员会5个部委亦于2007年首次出现党政“双首长”，这“党政分开”的概念开启了中国政府在人事干部制度上的改革和新趋势。

当时，出现党政“双首长”的5个部委主要可分为两种情况，其中一个是部长由非中共党内人士担任，因此须有一名副部长担任党组书记，例如无党派人士陈竺当时出任卫生部长，原部长高强则改任副部长，但继续担任党组书记。此外，改善官员年龄结构则成为另一种情况，一些接近但尚未到退休年龄的部长提前卸去党内职务，但继续保留行政职务。

习近平治下“双首长”制现变化

而对于这次国务院机构改革下的“双首长”制，共青团旗下微信公众号“政知见”近日引述中央党校（国家行政学院）教师张克分析指，这大部分是出于人事安排的考虑，因为这次改革出现不少原来两三个正部级部门合并的现象，“双首长”制就是一个方法去消化新组建部门经整合后的职责，例如整合了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责以及国家发展和改革委员会、商务部的部分职责的国家市场监督管理总局，其局长、党组副书记张茅就是原国家工商行政管理总局局长，而党组书记、副局长毕井泉则是原国家食品药品监督管理总局局长。

此外，张克又指：“一般部委内有两个最重要的会议，一个是部务会，一个是党组（委）会，以前这两个会议有可能一起开，但从严治党之后，要求不能以部务会的形式代替党组（委）会，也就是说重大事项、人事安排不能再在部务会上讨论，必须在党组（委）会上讨论”。这亦反映出在“从严治党”的背景下所推出的国务院机构改革“双首长”制与此前所设立的“双首长”制有实质上的转变，预料“双首长”制将由以往“党政分开”的倾向转变成“党政分工”，而这次机构改革的背后其实只不过又是“党领导一切”的一次呈现。