一文看清《台湾政策法》　何以可能瓦解中美关系炸裂台海？

美国参议院外交委员会9月14日通过备受瞩目的《2022台湾政策法》（Taiwan Policy Act of 2022），美国国会视为《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act）之后对台政策全面升级，台湾朝野蓝绿均表欢迎感谢。但相关条约被视为全面挑战中国的“一中原则”，中美关系可能面临瓦解，北京表达坚决反对。这颗美国在中美和台海投下的“深水炸弹”，针对法案要点、审议流程、可能冲击，以及中美台各方争论、质疑与担忧，《香港01》一文全解析。

谁提出的？

美国参议院外委会主席梅嫩德斯（Bob Menendez，台译作梅南德兹）、共和党籍参议员格雷厄姆（Lindsey Graham，台译作葛兰姆或葛理汉）6月联手提出，称该法是自1979年《与台湾关系法》以来，美国对台政策“最全面的调整”。

往前可以追溯到“抗中亲台”立场鲜明的共和党籍参议员鲁比奥（Marco Rubio，台译作卢比欧）2020年开出第一枪，与民主党籍参议员默克雷（Jeff Merkley，台译作默克利）提出《台湾关系强化法》（Taiwan Relations Reinforcement Act），希望在外交、军事、经济、文化教育等多方面提升美台关系。但该法未能在上届国会结束前排上参议院外委会议程，最后无疾而终。

梅嫩德斯与格雷厄姆两人曾在今（2022）年4月访问台湾，在总统府与蔡英文会面时，格雷厄姆当面要求台方采购波音787客机，金额高达80亿美元，返美后又发布新闻稿“盼台湾尽快宣布购买24架”。相关发言却在现场中文口译和总统府中文版新闻稿中“被消音”，引起台湾传媒与舆论的批评，但当时台湾“外交部”和国安局却认为外界的质疑是“认知作战”。

法案七大重点

1. 外交：

(1) 将“驻美国台北经济文化代表处”（TECRO）更名为“台湾代表处”（Taiwan Representative Office）。

(2) 美国在台协会（AIT）台北办事处处长任命，要求比照美国驻外大使提名程序，须经参议院确认同意，且职称应改为“代表”（Representative）。

(3) 强调联合国2758号决议并未处理台湾代表权问题，也未含任何关乎台湾主权的声明。

(4) 要求美国国务卿在法案生效90天内，废除美国不允许台湾在联邦机构内展示包括“国旗”或军服等主权象征符号的内规。

2. 军事：

(1) 赋予台湾“主要非北约盟友”（major non-NATO ally，MNNA）地位。

(2) 打造“台湾安全援助倡议”（Taiwan Security Assistance Initiative），未来四年提供台湾45亿美元外国军事融资资金。

(3) 将修改《与台湾关系法》，授权增卖台湾有助吓阻解放军侵略的武器，并优先处理台湾军购请求。

(4) 要求美台建立全面性训练计划，内含兵推、军演，让美台得以发展互操作性（interoperability），协助两方军队熟悉彼此，并增进台湾防卫能力。

3. 反制／制裁北京：

(1) 国务院应推出战略指引和措施，协助台湾公私部门因应来自中国的假讯息、互联网攻击和大外宣。

(2) 透过美国在台协会的“全球合作与训练架构”（Global Cooperation and Training Framework），帮助台湾和其他价值观类似的盟友国，共享资讯和经验。

(3) 若中国政府大规模升级对台恶意行径，且行径对台湾治理制度、领土完整性产生重大影响，要求美国总统应制裁中国高层，最高可制裁到中国国家主席。

(4) 可动用制裁手段包括冻结在美资产、禁止入境、撤销签证等。

(5) 若任何外国人士或机构重大干预台湾民主程序，抑或以破坏台湾稳定为目标，从事恶意互联网行为或穿越“台海中线”的军演，要求总统予以制裁。

4. 经济：

(1) 呼吁美台洽签双边贸易协定（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA）。

(2) 把台湾纳入由美国主导的“印太经济架构”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。

5. 国际参与：

(1) 协助台湾参与国际组织。

(2) 支持台湾参与美洲开发银行（Inter-American Development Bank），进一步使该银行资金来源更多元化。

6. 教育：

要求国务卿建立“台湾学人计划”，送美国政府人员及其他符合资格民众，赴台学习中文并进入台湾政府或民间机构实习，时间最长两年。

7. 规则声明：

《台湾政策法》内所有内容皆不可被理解为美国重建与台湾的外交关系，或者是美国政府改变了对台湾国际地位的立场。

参议院外交委员会通过四处“微调”

1. 美国在台协会台北办事处长任命，不再要求比照美国驻外大使任命需要送参议院确认。

2. 台北经济文化办事处更名为“台湾代表处”，从强制“要求”，变成建议性的“国会意见”（sense of congress）。

3. 将台湾当作“主要非北约盟友”方面，表述由原来的直接“指定”（designated），调整为台湾“应该（shall）像被指定为主要非北约盟友那样被对待（treated）”。

4. 微调部分针对中国大陆的制裁条款，对美国政府的强制性更少，灵活性更大。

参议院外交委员会通过后的下一步

1. 参议院外委会通过后，经院内辩论并做表决，三种可能结果：(1) 进一步修改；(2) 送回委员会；(3) 表决通过。

2. 参议院通过后，送众议院相关委员会或小组委员会举行听证、修改。参众两院全院表决通过，且内容完全一致，将送交总统拜登（Joe Biden）正式签署。如果法案内容超出了相关弹性，总统可能被迫行使否决权（veto）。

3. 美国国会期中选举将在11月8日举行，且本届国会任期剩不到四个月。倘若参众两院未能在11月底休会前完成审议，只能搁置到明（2023）年1月初新会期再审议。

美方内部的质疑与担忧

1. 白宫：国安顾问沙利文（Jake Sullivan，台译作苏利文）表示，他将与国会及议员们讨论此草案，尽管这部涉及美国强化对台安全协助的法案相当有效且实在，“但有些内容也让我们有些担心。”白宫国安会发言人沃森（Adrienne Watson，台译作华森）证实，白宫确实对部分条文感到关切，包括可能破坏且与“一中政策”相抵触的内文。美国前副国务卿阿米蒂奇（Richard Armitage，台译作阿米塔吉）撰文，建议国会对该法案部分条文三思，避免给两岸关系火上加油，且美国应着重对台实质帮助，而非象征作为。

2. 参议院外交委员会：共和党的罗姆尼（Mitt Romney）、保罗（Rand Paul）质疑该法案恐破坏美国台海“战略模糊”政策，认为军援部分应低调包裹在《国防授权法》（NDAA）中通过才对。民主党的范霍伦（Chris Van Hollen）则担心美方要筹措这笔军援预算恐有难度。

北京官方的反应

1. 驻美大使秦刚：台媒《上报》引述外交消息称，秦刚8月23日会晤美国副国务卿舍曼（Wendy Sherman，台译作雪蔓）时，曾当面警告若法案通过，中美关系将面临瓦解。

2. 外交部发言人毛宁：敦促美方停止推动有关涉台法案，“只有慎重妥善处理涉台问题，才能避免中美关系受到进一步损害”。

3. 国台办发言人朱凤莲：台湾问题纯属中国内政，美国国会议员炮制涉台议案严重违反一中原则，中方坚决反对，“民进党拉拢美国搞涉台议案，台独图谋不会得逞”。

台湾朝野的反应

1. 台湾驻美代表萧美琴：美国参议院外委会“微调”该法案，部分是立法技术，另有部分议员认为现应聚焦安全议题；讨论过程显示美方对台湾安全的关心。批评北京方面的不满，“好像每一天都有什么事会让他们发怒”，但区域和平稳定对所有人有利，包含中国，各方都应有共同认知，共同致力于维护区域和平稳定。台湾已多次表示致力于维持现状，现状维持有利于和平稳定。

2. 台湾“外交部”：美国国会再次以具体行动展现跨党派对台湾的友好力量与支持，向梅嫩德斯、格雷厄姆在过程中所展现的积极领导，表达最诚挚的感谢。

3. 民进党立法院党团：非常乐见《台湾政策法》可以进行到下一关，这对于台美关系会有实质进步。但现在只是过了第一关，当然希望持续前进，对台美关系持续加温。

4. 国民党主席朱立伦：任何能提升台美实质关系，增进区域安全和平的，我们都表示欢迎，也乐见其成。

专家研判的冲击

1. 台国安会前副秘书长杨永明：《台湾政策法》就是“台湾实质承认与代理战争法案”，宣称是要防止俄乌战争的状况在台湾重现，但实际上就是要发动、刺激一场台海的代理战争，甚至可以干脆用接管形容。

2. 民进党前立法委员郭正亮：该法案没有承诺美国出兵援台，但全面介入军事决策、规划，以及计划落实，甚至有年度评估，事实上根本就是军事接管法，这显现美国对台湾军方的战略概念及执行能力完全不信任、没信心。

3. 台湾海基会前副秘书长李庆平：美国抢在期中选举、中共二十大、台湾九合一大选期间推出该法案，是非常危险及不负责任的举动。倘就此严重改变现状，台海危机及军事冲突就可能不可预测的阶段。

4. 台湾中央社前董事长陈国祥：该法如果过关，将被中共视为美国发出的一份战争邀请书，美台如果对其忧虑相应不理，中共势必从中美“斗而不破”的护栏跨出，为其在主权领土上绝不退让的誓言奋力一搏，台海的稳定局面可能就此烟消火灭。

5. 台湾资深媒体人孙家瑞：该法案不论在国际法上、在美国国内行政立法权力分际，或是在美国未来实际外交政策执行上，都存有不少瑕疵或是争议之处。有关赋予台湾“主要的非北约盟友”地位、要求美国国务院协调更改台湾驻美代表处名称两项，已经触及行政部门的底限。

6. 台湾中华战略学会资深研究员张竞：该法将台湾列入美国“主要非北约盟友”，真正用意是在操弄象征意义，而非真心着眼在依据美国法律，提升目前台湾在军备输出与对外援助上，从美国所能获得的实质待遇。其目的是在挑弄北京情绪，而非有意加强实质关系，乱拿虚假招式刻意招惹冲突，对区域稳定和平绝无益处。

7. 美国得州山姆侯斯顿（Sam Houston）州立大学政治系副教授翁履中：该法想把台湾提升为国家等级的盟国，等于是改变过去美国对台“战略模糊”（strategic ambiguity）的策略，将之清晰化、具体化且国格化。“提案内容象征意义十足，但也争议十足！”