社论｜问题是准确落实行政主导！

行政长官李家超星期二（5月2日）公布完善地区治理建议方案，重点落在区议会改革。听起来，好像地区治理就是区议会，区议会就是地区治理。但正如政府官员多番强调，区议会是根据《基本法》第97条而设立的非政权性咨询组织。显然，区议会只是地区治理的部份而非全部，区议会不等如地区治理。而香港的地区治理出了问题，问题亦不只是出在区议会。

李家超和几位司局长都强调，这次改制能充份体现行政主导。但即使在改制之前，行政主导的条件本来已经存在。首先，负责处理区议会报名参选事宜的是选举主任，也就是十八区民政事务专员。其次，在2019年的区议会选举中，政府已加入了确认书机制，要求参选人声明拥护《基本法》及保证效忠香港特区。前年政府更通过修例，规定当选区议员必须宣誓拥护《基本法》及效忠特区，民政事务局有权亦有责裁定宣誓是否有效。在宣誓机制下，大批区议员因为曾涉及负面清单行为而被取消资格。政府没有安排补选，区议会虽然大量议席出缺，但亦基本上自此回复了平静，再没有政治示威或冲突事件。

由此可见，政府在《公职（参选及任职）条例》、《选举管理委员会（选举程序）（区议会）规例》等规范之下，本来已具备行政主导的能力，可以确保区议会正常履职，将激进政治行为排除在议会之外。承接反修例示威而来的两年区议会混乱状态，与其归咎于民粹政客的操作，倒不如说是当局未能利用行政主导的机制以及它赋予的权力。这次政府提出修订多项法例，因而亦不能说是重拾行政主导，而是加强本来已经存在的行政主导。

蛇斋饼粽是什么政绩？

这次改制最受关注的，是区议会由接近全部直选，大幅减至得两成议席由直选产生。在所谓“442”方案之下，四成区议员将由特首委任，四成由分区委员会、地区扑灭罪行委员会和防火委员会（三会）投票产生，两成由地方选区直选，加上27个乡事委员会的当然议员，区议员总共470人。

落实“爱国者治港”原则以及加强行政主导，是毋庸置疑的总体方针，但这两者跟民选与否其实没有必然关系。参选确认书以及宣誓机制本来已经确保了区议员拥护《基本法》以及效忠特区，亦即是“爱国爱港”。区议员由委任产生也好，直选也好，特区政府同样可以全面落实行政主导。相反，如果官员没有政策规划，没有决策能力，区议员不管怎样产生，行政主导的原则亦都难以彰显。而这亦正正是过往区议会所呈现的问题。

在反修例风波后，有区议员以政治挂帅，提出超出区议会职责的议案，多区民政事务专员因此牵头离场，其他行政部门的职员跟随而行。但难道没有了政治化的区议员，政府部门就能有所作为吗？在反修例风波前的区议会选举，投票率通常只得四成，不少建制派顺利当选，甚至连任几届。但即使在那个政治相对稳定的时期，区议会也不见得发挥了什么作用，蛇斋饼粽的现象说明了一切。几届政府矢言提升地区治理能力，实际上地区规划失当、环境卫生问题、社区矛盾冲突仍然比比皆是。如果委任就能解决问题，为什么由政务官出任的民政事务专员、由政府委任的“三会”却几近一事无成？

民政事务专员是“地区的特首”

民政事务专员作为十八区民政事务处的主管及政府代表，在发展了已经四十年的地区行政之中担当重要角色。民政事务专员同时是十八区地区管理委员会的主席，自从梁振英一届政府起，获授权管理公共地方和处理环境卫生。民政事务专员作为首长级丙级政务官，在区管会之中比起社会福利署、运输署、食环署等行政部门的代表通常都高一级，理论上能够协调行政部门的地区工作，做到所谓的“地区问题地区解决、地区机遇地区掌握”。惟现实有目共睹，北区水货活动复炽，九龙城区平价旅行团充斥街头，将军澳和启德居民不满社区规划，黄大仙和东区人口老化，九龙东交通配套不足……民政事务专员如果能够协调社署、运输署等部门，此等地区问题为什么未能解决，甚至经常出现在立法会大会的议程？

这么多年来，民政事务专员最广为人知的，好像就只有曾荫权一个。早在四十年前港英政府发展地区行政时，曾荫权便出任沙田专员，更因为掌管社区发展和地政权力而被称为“大军阀”。他在任特首时曾经指出，民政事务专员是香港城市化发展的关键，并形容是“地区的特首”，负责推进社区建设，协助落实政府施政，走入群众，发挥在地区的政治领导角色。但现在看来，却明显事与愿违，没有市民能说出几个民政事务专员的名字。去年卸任体育专员的杨德强曾经是元朗民政事务专员，现任广播处长张国财也做过屯门专员，但没有人知道他们在任的时候为社区建设了什么，规划了多少。

行政主导旁落是香港治理缩影

李家超政府宣布的地区治理架构当中，最顶层的是地区治理领导委员会，由政务司司长负责，次一层是地区治理专组，由政务司副司长主持。民政事务专员在副司长麾下工作，除了主持地区管理委员会以及领导“三会”，未来也会兼任区议会主席。在制度架构上，民政事务专员的掌管层面更广，责任更大，但绝不代表行政主导已经得到充份体现。真正的行政主导，是民政事务专员能够交出成绩，不只是解决环境卫生那些问题，更要做到社区建设、落实施政、走入群众。事实上，民政事务专员既有地方治理的历练，本来就应该是政府管治人才的摇篮，区议会虽然只是咨询组织，但也培训出了李慧琼、麦美娟等政治人才走进立法会和政府。为什么近廿年以来，我们再也未见民政专员出身的政治人才，这个问题值得政府反思。

区议会在反修例风波以来，先是经历政治干扰，后又几陷停顿，如此乱象的确要纠正，也就是所谓的回归本位。但区议会的本位到底是什么？或者更广阔而言，地区行政的本位是什么？这就不能简单用减少直选议席来一言敝之。正所谓物先腐而后虫生，要不是行政主导旁落，区议员本来就不可能无风起浪。区议会的乱象就是香港治理的缩影，也就是香港政府不知道如何落实行政主导体制的写照。如果将责任和罪名都归咎于民主选举，只会错失正视治理缺失的机会。民主和善治本来就并不站在对立面，正如《基本法》也预计了香港特首以及立法会最终会由普选产生。民主不只是选举，选举亦不一定民粹，内地的人大代表选举就从来不见得民粹。香港实行“一国两制”，要懂得如何兼取中西政治文化所长，辩证地理解行政主导以及民主政治，走出属于我们的高品质、追求良政善治的政治制度。