盲抢地建屋传统非今日始 图解香港休憩地50年来比例大跌
香港寸金尺土,房屋短缺。现任特首梁振英在上台后,便主力觅地建屋,抢地程度曾被形容是“见缝插针”、“盲抢地”,更曾经向启德体育城廿多公顷土地打主意。这样抢地,真的可以缔造一个健康的城市?到底,在抢地的背后,我城面对一个怎样的城市规划历史?
《香港01》翻查众多研究发现,揭出一个历史事实,就是本港数十年来休憩用地比例大减,在1965年休憩用地尚占规划面积近一成,但50年后却跌至不足4%。而且,港人享有休憩用地的人均面积远远落后其他大都会。根据战后的规划文件,记者亦发现这些情况是港府一直刻意为之,只把休憩用地当作土储。
休憩用地和绿化带往往被视为改善城市健康的重要部分,一个楼宇密密麻麻的挤迫城市,香港人想要吗?又为甚么这个城市如此令人窒息?
港人均休憩用地面积只有厕格大小
根据规划署制订的《规划标准与准则》,现时本港人均休憩用地标准为2平方米,面积仅相当于一个厕格大小,个别地区甚或未达标准,与外国相差甚远。
到底相差多远?思汇政策研究所曾经研究过这一点。在上海,人均休憩用地比香港多一倍,达4平方米,面积相当于一部升降机;新加坡则每人有7.5平方米休憩用地,等同三分二个私家车位。在纽约更人均拥有29平方米,比近年新兴的300呎“㓥房盘”单位还要大, 比不少港人的住家更大。
香港休憩用地管理事权不一
到底香港输在哪里呢?从纽约市的经验也许可以找到答案。
休憩用地短缺的源头,其实是本港的规划哲学。按照规划标准,香港人的人均休憩用地至少为厕格大小,听上去很不济,但其实《规划标准与准则》仍表明“未必可以一致地在全港各区达到”。香港与纽约的其中一个分别,在于纽约的休憩用地由规划到管理统一由公园署负责;而香港康文署虽然负责“发展与管理”全港休憩用地,但最终决定休憩用地的位置和面积却是规划署。
由管理上已可看到分别。纽约市政府早于1856年就设立了首个管理公园的部门中央公园管理局(Board of Commissioners of Central Park),负责统筹兴建位于曼克顿区、著名的中央公园。后来更设立“公园总监”一职,全权负责规划、建造和管理市内所有休憩用地,现时公园总监易名为“公园及康乐署”(Department of Parks & Recreation),管理市内3万公顷休憩用地,占纽约市总面积14%,当中包括近1000个游乐场和1800个篮球场。
纽约市长白思豪在去年更提出名为“OneNYC”的市区更新方案,除了增建房屋、改善交通外,更明确提出在2030年前,希望令全市85%市民住所步行范围内都有公园,几乎“梗有一间喺左近”。
纽约的规划目标亦明确,拟集中在贫穷人口较多、人口急增地区加快兴建公园以及在全市街道和休憩用地种植100万棵树绿化城市。另会透过多项措施,例如拆卸休憩用地的围栏、与不同社区合作将车路变成儿童游乐场,令休憩用地发展成社区内的聚会场所。
港英40年代已料市区休憩用地严重短缺
翻查数据,香港除了人均休憩用地面积远远落后其他大都会,数据亦显示,本港数十年来休憩用地和绿化带比例大减。更甚者,本港的休憩用地除康文署公园外,还包括私人物业内的公共空间、私人会所等,实际上市民可免费享用的休憩空间比官方数字更少。【揭规划发水 你不可不知的七个奇怪“休憩”用地】
这其实是港府一直刻意为之,把休憩用地当作土地储备。因为休憩用地和绿化带往往被视为改善城市健康的重要部分,否则,一个密密麻麻的挤迫城市便会出现。
本港休憩用地比例其实不断下跌,1965至2006年间,本港人口由363万大增至690万,但休憩用地占法定图则比例在40年间却不升反跌,由9.8%大跌至3.9%。这段期间,本港休憩用地其实增加了384公顷,但远远追不上其他发展,例如低密度住宅土地供应同期增加了896.7公顷、道路也增加了936.9公顷。
同在这数十年间,法定图则内绿化带亦减少了3238.2公顷,面积更相当于162个维园。
学者:60年代休憩用地比例高现时三倍
另一个问题,是房屋居住问题在香港几乎凌驾一切。由于负责的规划署,需同时应付房屋问题、卖地压力,往往牺牲休憩用地。
翻查历史资料,这种规划哲学早于本港第一份规划手册已植根本港,至今依然未变。二次大战后,本港急需重新规划建设,应付不断增加的人口。1947年,港英政府邀请负责大战后重新规划伦敦的规划师亚拔高比爵士(Sir Patrick Abercrombie)来港,翌年发表本港首份规划文件《亚拔高比报告》。《报告》除了提出本港的规划原则,亦建议港府兴建过海隧道、填海造地,以及发展新市镇和工业区,解决本港的房屋问题、发展经济。
至于休憩用地,《报告》将之放在整份报告的最后一章,承认由于需与其他土地用途竞争,“预料市区休憩用地会出现严重短缺”,建议把荒废军事用地改作休憩用地,以及引入“特别”的规划算法,将绿化带兼作休憩用途,例如利用绿化带壮丽的山坡和集水区景色作为“被动式康乐空间”、在绿化带内为公众开辟行山径或“特别观景点”。
《亚拔高比报告》令政府把“因为香港土地不足,无可避免牺牲休憩用地”的说法合理化。 例如1974年政府出版的《香港城市规划》指出,“在香港住宅和商业土地十分短缺,康乐用地无可避免有限制”。另外1981年的《规划标准与准则》更指出,当时的休憩用地指标并不“慷慨”,明言无法达标。
港大城市规划及设计系教授邓宝善指出,由于休憩用地没有经济价值,对政府而言成本相当高昂,于是往往倾向将规划作休憩用地的土地改作住宅、道路等,较具经济价值的用途。
根据邓宝善的研究,1990至2013年本港城规会共接获519宗将休憩用地改作其他用途的申请,当中有406宗获批,成功率高达78.2%。而23年来,共有22年城规会批准改划个案多于否决个案,导致目前实际上的休憩用地比法定图则上的少190公顷,面积相当于9.5个维园。
休憩地改划后多变成GIC用地
历年来申请个案以改划作政府、机构及社区用途(GIC)用地最多,144宗申请有127宗获批,成功率高达88.2%。另外改作商业和工业用途也有86和58宗,成功率分别有78.9%和82.9%。
本港绿化带占土地比例亦正逐渐减少,1965至2006年间,法定图则内绿化带减少了3238.2公顷,面积相当于162个维园。原因之一,在于城规会大开方便之门批准原居民在绿化带内兴建丁屋和洋房,以及将绿化带改作建住宅、露天储物场等申请,令各种发展蚕蚀绿化带。在1990至2006年间,城规会曾处理1230宗在绿化带内作其他用途的申请,当中767宗获批,成功率达62.4%。
在767宗获批申请中,最多的是建丁屋申请,有251宗占获批的申请三分一;连同住宅和洋房,三者共占获批申请项目44.9%。其余常见获批改划划用途露天储物场、设施等。
换言之,最初本港城市规划是为了解决房屋、经济问题,而牺牲休憩用地;演变至今却有把休憩用地当作土地储备之嫌。
地少人多?可能是一种迷思
“香港地少人多”,这句说话相信大家都听过很多次,土地供应有限,是否本港迁就觅地建屋,牺牲休憩用地或绿化地带改划建住宅的原因?
但本土研究社成员陈剑青指出,“地少人多”只是政府制造出来的“迷思”,本港仍有不少土地可供发展,故将休憩空间与住宅发展对立,只是一个伪命题。在香港,土地资源弥足珍贵,但正如《香港01》发现,休憩空间近年面积逐渐被蚕食,市民生活质素被忽视。陈剑青指,香港要面对的不是土地资源匮乏,而是分配不均问题。他说,发展局于2012年曾公开过政府持有2,000公顷闲置住宅土地,当中即使扣除形状不规则无法发展土地,仍有约400公顷地可供发展,“好多地一直晒太阳丢空,然后就同市民讲无地可以用要填海、拆村。”
他又指,政府不愿著重市民生活质素,即使有土地划为休憩用途,当局亦一直丢空。陈剑青举例指,大角嘴海帆道一幅休憩用地,政府多年来都不愿发展,并推却指土地发展涉及渠务工程,“其实到底系无地可用,抑或系有地唔用?”
陈剑青说,政府一直不肯公开土地资料库,令民间无法掌握社区土地用途,在黑箱作业的情况下,公众于土地规划问题上无从参与,最终变成“单向规划”,又如尖沙咀海滨,外判予发展商管理,令市民在公共空间没有自主权。
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