【01周报】摒弃意识形态 一地两检是政治非法律问题
“是法治重要，还是900亿元重要？”“你是政治重要！”“我是法治重要！”“你过去为达致你心中的‘政治’，会牺牲我们的‘法治’！”——上周四（1月4日），持不同法律观点的学者戴耀廷及梁美芬，在《香港01》录影室激辩高铁“一地两检”。事实上，自全国人大常委会上月底通过“一地两检”合作安排《决定》后，类似的争论几乎每日都在香港上演。然而，各方虽就《基本法》条文争议喋喋不休，却掩饰不了当中以意识形态偏见挂帅的泥浆摔角，吊诡的是，一直鲜有论者敢于正视甚至挑明事件本质，其实根本就是政治而非法律问题。
在政治壁垒分明的香港，政治人物以意识形态判断应该“支持”或“反对”广深港高铁香港段“一地两检”，似乎是自然而然的事。正如读者看到引言提及的梁美芬及戴耀廷，无论他们争论的理据为何，只要联想起两人分别被标签为建制及泛民的政治立场，或者两人分别在中国人民大学及英国伦敦大学深造法律的学术背景，便会自然认为，前者必然会“支持”而后者一定会“反对”由特区政府提出、经人大常委批准的“一地两检”方案。
不过，自然如此并不代表应该如此，因为先入为主的惯性思维，加上意识形态分明的政治现实，难免会主导人们作出所谓“政治正确”的判断；而为令有关判断合理化，人们还会选择性地辅以各种有利于己的依据佐证。“一地两检”这个政治问题，亦正正因而被演绎成中国大陆法系及香港普通法系的法理之争；在理解有关议题时，如果不能摒除各种政治偏见及既得利益计算，恐怕大家只会继续自欺欺人，而引申至“一国两制”的争论亦会无日无之。
《香港01》多次提到，讨论高铁“一地两检”的重要，在于其折射了“一国两制”的新形势，因为这条酝酿近10年、耗资逾800亿元的高铁，不但将香港与内地“八纵八横”高铁网络接通，还势将加快两地融合。这种“融合”不仅容易触动部分人敏感的政治神经，还会更深刻地曝露“两制”之间一直避而不谈的各种矛盾，而如果中港两地继续各说各话，就不能克服体制不同的障碍，也不能强化制度差异的互补，最终只会导致“一国两制”走样变形。
特区政府去年7月25日就“一地两检”公布“三步走”程序（即与内地订立协议、寻求中央授权、进行本地立法），建议引用《基本法》第20条向中央寻求授权，在西九站内划设一个在法律上不属香港司法管辖范围的“内地口岸区”，引发民主派质疑是“割地”、“收权”，惟民间反应一般。事件扰攘本港政坛大半年，全国人大常委会于去年12月底终以“决定”的形式“一锤定音”，批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸事实“一地两检”的合作安排》，当中并没有引用第20条。
就在外界以为“一地两检”可顺利迈向“第三步”之本地立法时，《决定》却掀起新一轮法理风暴，当中主要包括两大争议：（1）人大常委会的《决定》对香港是否具备法律约束力；（2）《基本法》第18条是否适用于高铁西九站内地口岸区。
归纳这些争论，表面上仍是关于《基本法》是什么、以及如何理解《基本法》的法理问题，即《基本法》究竟是中国的法律，还是香港的法律？究竟应该用中国的大陆法系，还是香港的普通法系思维去理解？但细想不同论者的理据，就不难发现当中不但“政治味浓”，而且坚持以某一法系去理解《基本法》的一方，多年来并没有深入认识甚至了解另一法系，即一直以单一法系的思维解读《基本法》。
争议一：人大常委会的《决定》对香港是否具备法律约束力？
相信本港大部分受普通法训练出身的学者及法律工作者，都对是次人大常委会《决定》感到诧异，毕竟在三权分立的制衡体制下，法院才享有法律条文的解释权，而“人大决定”亦没有被明文写入《基本法》当中。例如大律师公会前主席石永泰就质疑，该“决定”建基于空气，只可以视为一个“意见”，并无宪制地位；同位大律师公会前主席的公民党主席梁家杰、大律师公会前副主席骆应淦、以及港大法律学院前院长陈文敏等人，都持相同观点。
不过，多名基本法委员会委员如前律政司司长梁爱诗、港大法律学系教授陈弘毅、前基本法起草委员会委员谭惠珠等人、以及城大法律学系副教授兼经民联立法会议员梁美芬，就多次解释“人大决定”合宪合法，预料即使有人提呈司法覆核，也不可能改变人大决定。
必须指出的是，无论普通法思维有多难以接受，在中国奉行的宪法基础下，全国人大常委会就是一个集立法权、决定权、任免权及监督权，亦即集四权于一身的中国最高权力体系，而中国《立法法》第8（3）及第9条就提到，对于“特别行政区制度”尚未制定的法律，全国人大及常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对部分事项制订行政法规。
戴耀廷早于2012年撰写《中港法律文化冲突》一文，阐释香港及中国对法治理解之差，前者实行“以法限权”及“以法达义”，即以法律规限政府的权力，并保障公民的基本权利，而后者则讲究“有法必依”，即法律是政府的管治工具。因此，对于中国而言，法律确确实实是政治工具，不过，这不代表本港的法律界人士不谙此道，事实上，有不少政治问题，都被演绎成法理争议，令政治问题与法律问题的界线变得越来越模糊。
将于下周四（1月18日）改选的大律师公会执委会，早前曾就“人大决定”发表措辞严厉的声明批评，形容此举是回归后的最大倒退，又指是阉割《基本法》，公会对此表示震惊；有评论赞扬公会声明令人“眼前一亮”，但也有人批评声明过于情绪化、政治化，质疑有人基于“选举导向”而发表有别于以往的持平、理性、专业及非政客式的声明。大律师公会前主席兼行政会议成员汤家骅日前于《香港01》撰文指出，该声明令他“平添了一份无奈和伤痛”，因为“社会之政治对立对中还是侵蚀了一向独立无私的法律界。”
争议二：《基本法》第18条是否适用于高铁西九站内地口岸区？
关于“人大决定”的另一个争论点，是《基本法》第18条是否适用于高铁西九站的内地口岸区，事实上，有不少法律学者与资深法律界人士均透露，他们会接受“人大决定”具备法律约束力的无奈现实，但始终无法理解港澳办主任张晓明及基本法委员会主任李飞指《决定》不抵触《基本法》第18条、即第18条并不适用于内地口岸区的解释。
该项条文规定，中国实行的全国性法律当中，除列于《基本法》附件三以外者，均不得在香港实施，但高铁西九站的内地口岸区，却须要由内地执法人员依照全国性法律行使权力。根据人大常委的《决定》文本及张晓明就《决定（草案）》撰写的《说明》，当局认为18条所规定的全国性法律之实施范围，应该是整个香港特别行政区，而在西九站实施“一地两检”是“一国两制”实践过程中的“新情况”，实施全国性法律的范围亦只限于内地口岸区；换言之，由于两种情况有“全部”及“局部”之别，故“不存在抵触香港特别行政区基本法第十八条规定的问题。”
无可否认，无论从条文的“字义”还是“逻辑”，习惯普通法思维的香港人，确实难以理解上述的解释，而有关说法亦难免会令一般人认为人大有“死撑”、“戾横折曲”之感。
有不少资深法律界人士坦言，无论大家喜欢或不喜欢，习惯或不习惯，是次“一地两检”所凸显的“一国两制”矛盾，都反映一个大家不能不回避的政治现实，就是往后解读《基本法》时，不能再只按照传统的普通法系解读了，因为他们已经不能不考虑作为《基本法》“母法”之《宪法》的法律体系，与《基本法》这“子法”共同构成香港宪制基础的事实。正如资深传媒人阮纪宏早前在《明报》撰文所指，“承不承认这个事实，是政治问题，不是法律问题”，而“一地两检”的安排是政治问题，如果大家“死扣法律体系的思维，是死胡同，永远得不到圆满解决办法。”以上言论，都值得香港人检讨及反思“一国两制”的新形势。
很多香港人都说自己“讨厌政治”，但偏偏香港目前仍然离不开政治。北京大学法学院教授陈端洪所撰《理解香港政治》一文，形容“对峙”是香港政治精神构造的根本特征，也是理解香港政治的关键，而“京港之间”的对峙，不是利益层面的，而是意识形态的，连经济手段也不能从根本上解决这个意识形态的问题。当下的香港，就是太多意识形态主导的政治争拗，太少敢于打破二元对立思维的互谅互让、积极互动。
他又提到“一国两制”内含的六个“二律背反”现象，当中包括“资本主义民主VS共产党领导”的政治制度、“普通法VS中国式大陆法”的法律制度、以及“高度自治VS中央监督”的自治制度等，这些是“一国两制”与生俱来的内在矛盾，有时难以简单地判断谁对谁错，因为两种制度各有其规律，并且共存互动于一个主权范围之内。“一地两检”之争正好突显“一国两制”的新形势，我们既要从中反思、修正并寻找中港互动的新规律，亦冀中央以宽容的态度，理解香港的政治现实。
上文刊载于第94期《香港01》周报（2018年1月8日）《摒弃意识形态 厘清真假议题 一地两检是政治而非法律问题》。
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