港深边境垃圾山．四｜30年都无法跨过的“以邻为壑”规划思维

港深唇齿相依，日渐深度融合，那么，在临近深圳的香港边境地区兴建厌恶性设施时，到底需否考虑可能受到影响的深圳居民的意见？——这个问题，在回归之前，并没有被提及，在回归之后，也没有被重视；结果，香港新界东北堆填区造成跨境空气污染，导致深圳莲塘居民长期遭受垃圾臭味困扰，而三方持份者又有各自苦衷：莲塘口岸居民自然不愿意垃圾场建在自家后院，终日与臭味相伴；对于深圳市政府来说，要处理居民层出不穷的投诉，又无法干涉香港的决策；而在特区政府的视角里，把堆填区建在偏僻的边境地带是行之有效的传统规划，不然还能有什么更加的选项？

“港深边境垃圾山”深度报道之四

边境规划有远见吗？

历史上，深港边界的厌恶性设施多次在两地引发争议。2013年7月，港府计划扩建位于屯门、与深圳一海之隔的新界西堆填区，引发深圳蛇口居民不满情绪。相关新闻的评论区中，有网友愤愤不平道：“如果是内地这么做，会被骂成什么样？”也有人质疑：“理论上，人家也不用对这边负责吧。”还有网友认为：“香港把垃圾掩埋场设置在那里，说明那里的确是香港穷山恶水的地方。深圳应当先把规划做好，再来做大做强，而不是一窝蜂城镇化，再来处理次生灾害。”也有人疑惑：“先有垃圾场，还是先有深圳这个城市？”

至于目前仍然困扰深圳莲塘居民的香港新界东北堆填区（打鼓岭堆填区），1994年7月开始建造，1995年6月投入运作，但当时香港尚未回归，资讯流通亦不发达，深圳发展远远不及今天，港深之间更加没有频密通联；因此，把这类厌恶性设施建在远离香港市区和民居的边境地带，似乎也成了港英政府和中央政府的默契。自2013年成立、长期关注粤港澳地区环保议题的跨境环保关注协会推测，香港新界东北堆填区的规划，应该早于深圳莲塘的楼盘规划。由于年代久远，目前无法查阅1994年深圳罗湖莲塘地区的规划图，但透过卫星图可以看到，该区的大型楼盘大致于2002年完工；而据1998年9月23日颁发的《深圳市建设用地规划许可证》，莲塘项目地块属居住用地并可动工建设，由于规划工作一般需提前两至三年进行，所以推测莲塘地区的大型住宅项目大约自1995左右开始启动。

但是，根据内地1990年代适用的《城市生活垃圾卫生填埋技术规范》(CJJ17-88)，要求垃圾堆填区位处当地主导风向下方。然而，香港夏季主导风向为南风，新界东北堆填区位于深圳莲塘社区主导风向上方，且最短距离只有约1.1公里远——明显不符合当时规范。《香港01》记者翻查深圳规划文件（下图）得悉，莲塘街道住宅区原本是“西岭下村”。2005年，深圳市规划部门批准西岭下南村整体拆除重建。2006年，西岭下村改造项目完成专项规划，并通过市规划局审批。2008年9月，莲塘/香园围口岸落实兴建。2010年，依托深圳新的都市更新政策，西岭下旧村改造专案规划方案获准，改造项目南临规划中的莲塘─香园围口岸。当时，香港三个策略性堆填区的臭味问题已经引发香港本地争议。

环评能否跨越行政区？

那么，深圳政府在进行莲塘地区的城市更新规划时，是否有责任考虑香港的厌恶性设施可能会在日后引发问题？《香港01》记者针对有关规定向深圳市规划和自然资源局进行查询，对方坦称“第一次遇到这样的提问”，所以一时不知道谁能回答，最终回复表示“涉及厌恶型设施的环境影响，请向生态环境部门查询”。记者随后再向深圳市生态环境局查询，得到的回复则是：“涉及城市用地规划管理问题，建议市规划和自然资源局。”

同理，对于香港政府而言，在临近深圳的香港边境地区兴建厌恶性设施时，又需否考虑可能受到影响的深圳居民的意见？以香港规划程序颇为重视的“环评报告”为例，早在2013年，香港计划扩建新界西堆填区引发争议后，深圳媒体向香港环保署查询，已被告知“环评报告不涉及香港以外的地区”。当时，数名深圳市人大代表公开批评香港环保署的做法，其一代表杨勤更呼吁深港两地进行综合环评，联手治理垃圾污染。不过，香港政府不但未有采纳，而且在同年年底提出扩建新界东北堆填区计划，再次引发深圳市民关注。

时任立法会议员冯检基助理的霍伟邦曾在亲身视察新界东北堆填区后指出，堆填区靠近深圳，只有约1.5公里，但港府没有咨询深圳居民意见，相信罗湖、莲塘居民的反对声音不会比蛇口的少。他又认为，尽管官方环评报告不会跨越行政区，但可以透过学术研究进行补充，“例如中山大学就正研究珠江口中华白海豚数目正在下降。环评应该引用这数据。我不知道香港政府有没有找广东省或深圳市政府咨询堆填区，或者如果有，对方有否拒绝？但如果今次我们先做，他日广东省有影响跨境民生的建设，民间就有管道表达意见。”

怎样携手解决跨境污染？

但直到今天，仍有莲塘居民曾向《香港01》记者吐苦水：“我不明白为什么香港的环评连小昆虫、花花草草都顾到了，却没有考虑我们这么多人的感受。”环保署在回复《香港01》记者查询时则表示，根据环评条例，包括香港区外人士可在新界东北堆填区扩建工程项目简介的公众查阅期（即2004年4月7日至2004年4月20日），以及该工程环评报告的公众查阅期（即2007年6月25日至2007年7月24日）向环保署提出意见。此外，环保署顾问分别会在2005年中、2006年初及年中事务三轮公众咨询，将所收集的持份人士的关注事项纳入环境影响评估研究之中，香港区内或区外（包括深圳）人士均可借此提供意见。

然而，必须指出的是，“深圳人士也可提供意见”与“政府咨询深圳人士”是完全不同的逻辑，也可能带来截然不同的结果。2004年新界东北堆填区仅接收建筑垃圾，而绝大多数深圳居民对于香港政制架构和行政程序都缺乏了解，甚至不清楚“环保署”的职能和“环评报告”的概念，更遑论主动查阅，进而提出意见。相较于被动开放意见渠道，香港政府若能主动与深圳居民或当地政府进行沟通、收集意见，可能更能够实现咨询的目的。

同样是在2013年，除了环评报告之外，一场火灾的发生，也令新界东北堆填区的扩建得到更多深圳居民的关注。2013年11月8日晚上10时许，打鼓岭恐龙坑的一家私营电子回收厂发生火灾，浓烟向深圳方向蔓延，导致深圳罗湖、南山等多个地区遭受空气污染。根据多家大陆媒体报导，2013年11月11日，深圳市人大代表向市政府递交关于香港垃圾问题的紧急建议书，呼吁深港双方成立联合调查小组，评估是次污染事件造成的影响，再透过新闻媒体向全社会公布调查结果；11月25日，深港合作会议上，时任深圳市市长许勤把有关紧急建议书转交给港方，时任政务司司长林郑月娥为打鼓岭火灾向深圳方面表达歉意。

跨不过境的专家小组？

此外，深圳多位人大代表发出《关于深港携手解决香港垃圾危害的呼吁书》，收集了254个全国、省、市、区不同级别人大代表的联合签名。2013年12月22日下午，深圳人大代表在市民中心北广场发起市民签名活动，介绍呼吁书的内容，呼吁深港携手解决垃圾问题，得到不少市民响应。当年8月，人大代表联络员也曾与深圳市民代表一起前往新界西垃圾堆填区进行实地考察，并与邻近的龙鼓滩村和元朗下白泥村村民代表进行商谈。

除了堆填区引发的污染问题，当时许多讨论已经指向深港两地协作机制方面的不足。2007年成立的“深港突发环境事件通报机制”，本冀实现一般突发环境事件的信息互相，从而保障深港两地人民的生活及生态环境，但2013年打鼓岭那场火灾却突显有关机制的不足。前述跨境环保关注协会向《香港01》记者指出，2013年11月25日，林郑月娥回应新界东北堆填区火灾时，同意成立一个专家小组处理跨境污染问题；然而根据当年港深合作会议文件，并未提及有关小组，只是表明会在环保方面保持紧密合作，务求改善区域空气质素。

2013年打鼓岭大火后，类似的跨境污染事件并未间断。2015年9月11日凌晨5时半，打鼓岭恐龙坑李屋新村的一个废铁回收场发生火灾，直至早上9时后才被扑灭。当日早晨，深圳罗湖到福田许多地区被黑烟笼罩。2016年2月15日晚上8点左右，沙头角山咀村一个垃圾场发生大火，火灾蔓延至深圳地界，两地消防员共同参与救火。同年3月2日下午3点55分，香港粉岭孔岭西村一个电子零件回收厂发生火警，大量黑烟飘至深圳罗湖区。

积极消极一念之差？

不过，自从2016年粉岭电子零件回收厂的大火发生后，大陆媒体就鲜少报道涉及跨境污染的火灾新闻了。每逢香港又发生影响深圳的火灾，只能在社交媒体寻得居民的只言片语。例如：2022年7月7日凌晨零时许，打鼓岭坪𪨶五洲南路一个回收货仓起火，同日有深圳罗湖区居民在微博表示罗湖被烟尘笼罩，罗湖黄贝岭华丽路市民反映半夜闻到烟尘味，并打电话给消防局；2023年7月20日，元朗白沙山路一个货仓在下午2时43分发生火警，同日有深圳市民在微博发文：“香港发生火灾了吗？隔着深圳湾都看到这么大的烟。”

这一变化，或多或少折射了两地政府面对跨境议题的一种态度——港深唇齿相依，交往频繁，在人流、物流、信息流实现了一定程度的互联互通，但每每牵涉诸如边境厌恶性设施这类难以简单调解的问题，双方却是固守边界思维、各自为政，未有进一步跨越心理和思想的围墙。

在2013年的堆填区扩建争议和回收厂火灾后，两地早有对环评报告局限性的反思、对跨境设施缺乏跨境咨询的批评，但这些并未成为完善跨境污染沟通机制的契机。昔日当地媒体仍会积极报道有关问题，尽量呈现深圳居民、官方部门、环保团队与香港环保署、乡事会、议会代表等不同持份者的声音，致力推进关于深港携手解决香港垃圾危害的倡议；但到今天，那些人大代表、环保人士、关注团体都消失了，只剩下隔着萤幕和邮件而愤愤不平的莲塘居民。