两电加价．下｜政府考虑引入竞争 电力市场有望改变吗？
每年年尾，中电和港灯两间电力公司都会宣布调整电费，当中十之有九都是加价。尽管社会对此总有反对声音，认为公共事业不应只顾商业利益，甚至提倡政府开放电力市场、引入更多竞争、减轻市民负担云云，但当局往往祭出《管制计划协议》，对加价显得无计可施，很多建议也就不了了之。两电早前宣布明年大加价，再次引发外界批评当局坐视不理，环境及生态局局长谢展寰日前终于透露，正在考虑引入外地供电以增加市场竞争。这一次，电力市场的发展和规管，有望改变吗？
需否开放电力市场？
中电和港灯在香港提供的电力服务属于“寡头垄断”，各自独占九龙、新界、大部份离岛地区，以及香港岛、蒲台岛、鸭脷洲、南丫岛这两大市场；并以“垂直一体式”（Vertical Integration）的模式经营，各自在指定服务区内拥有并营运整个供电链，包括发电、输电、配电及零售，直接向指定区域用户提供服务。特区政府则透过每15年续签一次的《管制计划协议》对两电利润进行适度监管，以确保它们以合理价格提供可靠电力服务，又保障两电股东能够赚取合理回报。立法会前议员冯检基形容，《利润管制协议》就如两电勒住政府喉咙，每每提出加价，政府都表现得无计可施。由于市场封闭，没有其他选择，用户必须根据所在区域使用两电，无论电费加幅多少都只能照单全收。
事实上，社会不是首次要求开放电力市场，而是伴随两电加价年年出现；对上一次比较认真的讨论，当数特区政府于2015年就电力市场未来发展进行公众咨询，也表明长远将会引入竞争。然而，当局在2017年与两电续签《管制计划协议》时一改口风，强调开放市场或会导致供应不稳。环境及生态局局长谢展寰在今年7月1日上任后接受专访，即使面对全球燃料价格飙升、电费早已随之出现不少波动，但他同样重申开放电力市场未必符合香港效益，又担心自由投资将会导致供过于求最后仍要市民买单。事隔五个月，面对创下历史新高的电费加幅，谢展寰本身以“尊重合约精神”作挡箭牌，又称“若不容许加电费，或会令电力供应不稳，甚至有电力公司退出市场”，结果被批评“偏帮两电，罔顾市民”，及后终于改口，表示正在考虑引入外地供电增加竞争，以减低电费。
一般认为，竞争有助提高资产（例如发电厂）的营运效率及引入创新意念，从而降低成本并提高运作效益，或可令电费下调。不过，从海外经验来看，电费水平受众多因素影响，实在难以单凭市场开放与否概括而论。以澳大利亚为例，当地在1980年代进行电力市场改革，把国营电力公司私有化后，的确令电费于1990年代下跌；但自2007年起实施新环保政策，零售电费又显著上升。根据立法会秘书处资料研究组在2019年8月发布的资料摘要《选定地方开放电力市场的措施》，当中分析英国和新加坡透过不同方式引入竞争的经验，并以“现时没有确证显示开放市场必然令电费下调”作结；不过，摘要结语同时也提到，“开放市场会令用户受惠，因有更多供电商及定价计划供他们选择。”
如何分拆供电业务？
兜兜转转，如今特区政府终于愿意重新考虑开放电力市场加入竞争，总算开始回应社会诉求，踏出相当重要的第一步。但从当局模凌两可的态度来看，仍有不少问题需要厘清：开放竞争只是手段，港府实际希望达到什么目的？若如谢展寰所言是“减低电费”，那岂不是推翻官方过去认为“市场开放程度与电费升跌没有必然关系”的说法？如果是想为市民提供更多电力服务的选择，当局又有否认真探究过应该怎样重整电力市场利益结构、可以如何分拆电力供应核心业务、需否重新建构规管市场机制等等问题？
香港理工大学会计及金融学院前副教授林本利曾建议可以只保障两电的输电和配电资产，分阶段开放发电和供电市场，透过竞争和选择促使电费下调。香港城市大学能源与环境政策研究中心总监钟兆伟也提出过类似建议，认为“最理想是电网公司和发电公司分拆”，分拆后其他公司可以透过电网直接输电及配电予市民，如同收取“道路费”。
根据前述《选定地方开放电力市场的措施》，英国先后制定《1983年能源法》、《1989年电力法》、《1998年竞争法》及《2000年公用设施法》等法例，再结合发牌机制和行业守则，规管电力市场。有别于香港的“垂直一体式”经营，当地电力牌照分拆为发电、输电、配电及供电等四种业务，而营运商可以参与一种或多种发牌业务。在发电方面，截至2018年，电力公司已由3间增加至57间；但在电价方面，由于受到国际燃料价格、使用环保燃料、气候情况等等因素影响，在2010年至2018年年间，批发电价变动颇大，介乎每兆瓦时 33.85 英镑（341港元）至 67.69英镑（682 港元）不等。
不过，本身是中华电力高级顾问的立法会选委界议员陈绍雄认为，一个城市不适宜有多过一个电网，否则造成资源浪费，因为电网的前期基建投资费用庞大，由新的参与者为同一供电范围兴建另一个电网，并不合乎经济原则。他又重申，现时两电电网的规划，是为配合电力供应源、运作模式、以及用户需求而设定，若然要加入两电以外的新公司参与供电运作，必然触及复杂的法律及技术问题，才能确保有可靠、安全的电力供应。
怎样重整能源结构？
香港理工大学讲师应用社会科学系邹崇铭则认为，只有进一步开放电力市场，使公众有更多选择，才能治本：“自己家里装个太阳能板，甚至可以和很多人一起发电，为何一定要让中电和港灯发电呢？”他解释，随著科技日趋进步，能源种类变得更多元化、电网更分散，让有条件的社区、甚至家庭去设计适合他们具体生活需要的能源方案。
政府于2015年就电力市场未来发展进行的公众咨询，一共收到86,128份意见书，其中 84 ,839份来自个人，1,289份来自团体及机构。大部分回应都支持政府应大力推动发展及使用可再生能源，当时政府回应指香港缺乏化石燃料资源，实际环境难以广泛应用可再生能源，而可再生能源的单位发电成本较传统发电昂贵，市民或要缴交更高昂电费。
为了对抗气候变化，各地政府纷纷设定减碳目标，人们也开始接受较高成本的环保电力。不过，天然资源受环境影响，供应并不稳定，仍然需要传统发电方式作支援；再者，也不是所有地区都同时具备丰富的可再生能源资源和发展条件。香港不是没有推动再生能源发展，但坊间普遍批评力度不足、步伐缓慢，只是计划在2035年前把可再生能源的发电燃料组合占比由目前的1%提升到7.5%至10%。对于具体政策，例如“上网电价”计划，当局也被诟病把审批重任交托给两电，其发展可再生能源的决心不言而喻。