两电加价．上｜“利润管制”变“利润保障” 谁替我们监察两电？
电力公司中电和港灯明年加电费，同比加幅分别达到两成及四成半，引起全港市民哗然，也引发关于提供回扣补贴、检讨加价机制、开放电力市场、调整能源结构等等方面的讨论，但两电无意撤回加价安排。事件告一段落，但有三大问题值得社会思考：首先，两电是一般企业还是公共事业？应该负上什么社会责任？其次，政府需要扮演什么角色？应该如何在“利润保障”和“利润管制”之间取得平衡？最后，作为没有其他电力选择的公众，在电力事业上有知情、监察和谈判的权利吗？
问题一：
两电是一般私企还是公共事业？应该负上什么社会责任？
是次加幅创下历年之最，中电和港灯都解释指，国际能源价格飙升导致成本上涨，在不违反《管制计划协议》（《协议》）容许公司赚取8%利润的情况下，电费难免有较大波动，而两电已致力提供特别回扣或补贴。加价引起市民哗然，反对声音主要有二：其一，香港经济未见复苏，国际通胀压力持续，加价或会掀起连锁效应，导致中小企经营困难，并将负担转嫁至小市民身上；其二，两电并非一般私营企业而是公共事业，独享公共资源垄断电力市场，调整电费时必须考虑社会影响，不应开大口、赚到尽。
负责监管两电的环境及生态局局长谢展寰则摆出一副“无能为力”的样子，表明两电加价符合《协议》规定，当局必须“尊重合约精神”；及后受到舆论声讨，终于透露正在考虑引入外地供电以增加市场竞争，从而减低电费，惟技术问题复杂，需时进行研究。
事实上，电、水、燃气、交通、通讯等公共基础设施服务，一直是经济学中“自然垄断”的经典案例。由于前期铺设电网等基础建设本就所费不赀，投入服务后边际成本又会随用户增加而递减，因此，如果同一地区有多个竞争者，难免重复基建，造成资源浪费。所以，一般认为，电业不利竞争者投入，形成自然垄断。
然而，电力攸关民生，放眼世界，各地政府不是将电力事业收归国有，就是严格规管私人拥有的电力公司。因为“电力”属于公共资源，即电力公司透过公共资源获取私人利益，所以政府有责任提供适度规管，包括价格或利润限制，以确服务质素和公共利益。
香港由两间历史悠久又实力雄厚的私营公司提供服务——中华电力有限公司和香港电灯有限公司，其中中电是亚洲规模最大的私营电力公司之一，自1901年由犹太裔慈善家艾利·嘉道理在港创办，供应电力予九龙、新界及大部分离岛地区；港灯更早于1889年投入服务，至1980年代由首富李嘉诚拥有，供电予香港岛、蒲台岛、鸭脷洲及南丫岛。两电以“垂直一体式”（Vertical Integration）的模式经营，各自在指定服务区内拥有并营运整个供电链，包括发电厂、输电及配电网络，并直接向指定区域用户提供服务。
香港信奉自由经济，没有任何法例明确规定电力公司的权利或责任，但港英政府早已分别于1964年及1978年与中电及港灯签订每十年续约的《管制计划协议》，列明电力公司的基本权责、利润计算、电费机制等，以及政府监管电力公司和与电力有关的财务安排，从而确保电力公司以合理价格提供可靠电力服务，并保障股东就其投资赚取合理回报。也就是说，《协议》既确保又限制了电力公司的“准许利润”；而随着社会发展，当公民社会得以壮大、公共利益备受重视，两电的准许回报率也持续回落——较大改变是在2008年续签《协议》时，由维持多年的13.5%降至9.99%，并在2017年再次降至8%；而新一份《协议》的有效年期亦由10年延长至15年，至2033年底完结。
问题二：
政府需否监管？如何平衡利润的“保障”和“管制”？
市民或会疑惑，政府为何要透过《协议》既确保又限制电力公司的“准许利润”？
本身是中华电力高级顾问的立法会选委界议员陈绍雄向《香港01》解释：“电力业这些上百亿的基建投资若交由政府买单（国营），经营效率未必高；相反，若然让私人公司有利润，透过商业模式追求利润和效率，政府坐享其成，就能达致政府赢、社会赢、公司赢。所以说，《管制计划协议》到今天仍然行之有效！”
无可否认，两电供电可靠度每年均维持“5条9”——99.999%的世界级水平，相等于一年之内停电少于一分钟，傲视世界很多大城市。不过，社会对《协议》不是没有争议。
首先，“准许利润”直接影响用户缴付电费的多少，应该定于多少才算合理？净电费由“基本电费”及“燃料调整费”组成（见上图），前者将年度预测的标准燃料成本、营运成本及准许利润的总和，除以预测售电量得出；后者按实报实销机制，直接由客户环比承担，两电不会得到任何利润，而《协议》也就此设有“燃料价格调整条款账”，以反映实际燃料成本与标准燃料成本之间的差额，并将有关差额透过燃料调整费或回扣向客户收取或回赠。以今年头十个月为例，由于燃料成本上涨，尽管中电和港灯的“燃料调整费”分别飙升35.2%及160%，但实际上两电仍需从中垫支，导致“燃料价格调整条款账”陷入负数，如今主要再基于营运成本和准许利润而大幅调整“基本电费”。
其次，《协议》要求两电设立的“电费稳定基金”（见下图），能否有效善用“准许利润”以外的盈余减轻用户压力？按照《协议》，每当电力公司赚取的收入净额多于“准许利润”所订定的8%，就应该将其拨入“电费稳定基金”，但只有当基金结余上限已经滚存至年度卖电收入的5%，才需要回拨有关储备以纾缓电费上调幅度。以是次两电大加价为例，即使两电已经动用部份“电费稳定基金”，但仍录得3.9亿元和2.76亿元盈余。
其三，《协议》根据两电表现而制定的奖惩机制（见下表），是否脱离现实、需否进行检讨？根据“供电可靠性”及“恢复供电时间”准则：如全年供电可靠度低于99.9920%，将会扣减准许回报的0.015%作惩罚。今年6月元朗中电电缆桥大火，导致屯元天总共停电近13小时，即长达770分钟，但由于机制于85分钟封顶，因此最多只扣减0.015%利润，而且机制只以全年表现作考量，不设单一事故罚则，被指极不合理。
其四，以固定资产平均净值计算准许利润，是否不合时宜？《协议》鼓励电力公司采取更多环保措施，并把有关基建投资当作固定资产净值，可以计入营运成本当中，由用户摊分。新一份《协议》之所以把合约期延长至15年，就是让两电投资更多大型长远减碳基建项目，以配合政府在2050 年前实现“碳中和”目标；两电也积极发展可再生能源和绿色氢能等洁净能源技术，以支持能源转型，例如中电计划逐步淘汰青山发电厂燃煤机组、建造海上液化天然气接收站、在东南水域兴建的离岸风场项目进行岩土勘测工作。不过，有舆论认为，《协议》变相造成“过度投资”，导致用户利益受损。
民主党前前立法会议员李华明笑称，《协议》不过是个“利润保证计划”，早已为人诟病。因为香港电业发展过了起步阶段，未必需要新增太多电力基建，加上本地大部分工业活动已经撤退，估计用电量不会大幅飙升，倘若继续以固定资产计算利润并不合理。
问题三：谁有份参与决策？谁替我们监察两电？
到底两电有否资产膨胀或曾作不必要投资？尽管外界意见纷纭，只有政府拥有话语权。
根据《协议》，两电须向政府提交扩展电力供应系统的发展计划，并且获得行政会议批准才可执行；但对于电费调整，尽管要向政府和议会交代，但无须经过双方同意。
陈绍雄表示，政府会透过进行年度核数检讨（Auditing Review) 来监管电力公司的营运，两电需要巨细无遗地列出将过去一年的财务及营运详细资料，再将“成栋咁厚嘅文件”交给政府和独立顾问团队进行严格审计，以确保两电所花的一分一毫都是恰当。
但公众难免疑惑，近十多年来，两电的固定资产增幅以数百亿元计，其审批标准是什么？电力公司未来发展计划有咨询过公众吗？对此，立法会社福界议员、新思维狄志远认为，议会应该参与审议过程。他指出，现时政府和两电主要以行政程序处理各类审计和检讨事宜，而立法会缺乏充足资讯，本就难以讨论，更遑论开放公众参与监察。
狄志远慨叹：“政府知道议员一定反对，让你嘈完就算了，走过程序；电力公司也知道我们会反对，所以大家做场‘show’出来，最重要的是公关做得好好睇睇，包装到电力公司既赚取利益又愿意分享利益，给市民一些小恩小惠。”
从一方面看，议员和公众对两电盈利计算、资产投资、未来发展计划几近无话可说，而有关资讯的透明度亦有限，因为两电总以“资料涉及商业秘密或会损害两电与供应商议订价格及成交量的谈判能力”为由拒绝披露，更令外界无从监察。但另一方面，由于电力等公共事业的营运复杂，《协议》内容也超出很多公众的基本认知，市民即使来年要“挨贵电”，也仍然表现得兴趣缺缺，似是愿意“任人宰割”。那么，政府除了需要代表公众监察两电，是否也有责任赋予公众更多权利，以共同督促两电符合公共利益？