【香港再规划】公交政策要“公平” 公有化运输 道路收费解挤塞
《香港再规划》系列最后一回提出交通运输系统宜秉持公平原则，若要达致此目标，必须满足以下条件：市民享有同等待遇，弱势群体得到支援，政府有责任确保普罗大众获得必要服务，能者多付。具体来说，电子道路收费应扩展至全港，汽车牌费按里数计算；摒弃车费补贴，彻底公营化公共交通服务，并先从港铁和巴士着手。
政府近来在公共交通范畴有不少动作，运输署于上月底推出网站介绍“不停车缴费服务”，劳工及福利局宣布2022年放宽两元乘车优惠至年满60岁人士，公共交通费用补贴计划门槛下限也因应疫情延期至今年6月底。增加道路使用效率、减轻市民车费负担的措施固然是德政，但官员的目光若远大一点，不妨多走一步，从根本改革公共运输系统。
正如本系列上一篇文章提到，公共交通是都市规划不可或缺的一部份，而一个良好的公共运输政策贵在“公平”，它能令人更容易到达目的地，更便捷使用服务，例如减少乘车时间，更易上班、上学、求医、联络亲友，进而减少人际区隔和社会排斥，促进社会融和。
不过，“公平”通常牵涉两个面向—横向及纵向。前者指同一地方生活的人应在同一政策下受同等对待，获得同等好处，付出同等成本，简而言之，就是一视同仁、按量付出；后者则指在同一政策下群体成员按收入、阶级、出行需要和能力有差别对待，弱势群体可获额外支援，例如为贫穷学生提供车费津贴，为身障者增设升降机、语音提示系统等。两种公平面向时有冲突，因为增加纵向公平设施需付出一定成本，按横向公平概念理应是身障者付费，但大多数人都会认同方便出行更为重要，故要求交通工具营办商自行承担费用，因此，两种公平原则在不同情况下有不同取舍。
平等摊分彰显公平 兼助缓解挤塞
本地车辆使用道路收费模式非按实际用量收费，有违横向公平原则。以俗称“行车证”的车辆牌照来说，现时同类车种每年牌照费用一致，车主按车辆类别及其燃料种类、动力、总重量或座位数量等情况支付相应牌照费用，这种安排对较少使用道路的车主明显有欠公允，亦违背政府经常宣之于口的“用者自付”原则。运输署估算2019年本港领牌车辆总数共有790,336辆，当中72.2%为私家车、14.6%为货车，同时，所有机动车辆合计全年行驶14,029百万公里，私家车和货车占比最多，分别为45.6%和24.9%（表一），反映不同车种及车主间的收费跟其使用道路次数未必成正比。
当局只在部份隧道和桥梁出入口征收通行费，并声称有关费用是按照“收回成本”、“用者自付”一类横向公平原则来厘订，可是，我们只要细心一想，不难发现这种“隧桥限定”费用其实并非按用量收费。譬如依山而建的屯门公路多次进行维修和扩阔工程，其工程费不菲，使用公路的车辆却毋须“用者自付”。政府自以为标榜“收回成本”、“用者自付”就算是实现横向公平，殊不知这种“隧桥限定”安排反而加剧道路使用收费的不公平。
想要达致更透彻的横向公平，政府应该真正按照“用者自付”原则，让全港车辆依其行驶里数来摊分现时的牌费和隧道桥梁收费。2019年的车辆牌照费用总额约为37亿元，2017至2018财政年度各隧道、桥梁的净收入为48亿元（注一）；若把这两项合共约85亿元的收费除以全年行车里数，可得出平均每公里道路约收费0.6元。具体执行方面，政府可善用既有自动车辆点算系统，在现时覆盖全港88.8%可通行道路的871个调查站加装电子收费装置，按照个别车辆性质和进出道路时间来收费。
注一：青屿干线在2020年12月起取消收费，此前司机需按车辆类别付费。
当然，在横向公平外，亦要顾及纵向公平，譬如划一收取每公里0.6元明显对远行通勤的长途驾驶者不公（注二），那就可在按里收费之下加入累退成份，以类似的士起表、跳表的方式收费。又如出于“能者多付”原则，政府可要求车价较高的车辆缴付较高费用，具体做法可以参照汽车首次登记税的分级税率制度，依照车辆使用年期及其种类计算折旧车价。至于残疾人士专用车辆或紧急服务用途车辆，应获得相当程度的减免。此外，为了鼓励市民使用公共交通工具、减少路面挤塞，收费系统一方面要配合实时监察，按照车流调节收费，另一方面要豁免或减低载客量较多的集体运输工具收费，既可让道路使用收费更臻公平，更能兼收疏导路面、控制废气排放之效。
注二：假设货车一个月行走26日，每日200公里，新计算的每年牌照费为0.6×200×26×12 = 37,440元，相当于现时5.5公吨货车每年牌费的八倍。
道路使用收费须彰显公平原则，公共交通工具营运方针亦不例外。私人企业主导公共服务，不见得会对广大市民公平，毕竟私人营办商须自负盈亏，不太可能着力减轻市民出行成本。全港每日约有九成出行人次使用公共交通工具，政府须解决这个问题，才能整合运输和土地房屋的宏观规划，为市民提供宜居生活。
大众运输回归公有 配合城市规划
本地公共交通服务虽未至于糟糕，但由政府接手，可配合整体政策，特别是社区规划、房屋和运输范畴，更能顾及公众利益。首先，政府可掌握城市规划的主导权，通盘考虑运输、房屋和社区建设的整体规划。香港的城市规划采用“运输主导发展模式”（transit-oriented development，TOD），新发展区以铁路站为中心，混合住宅、商业和公共交通设施，建筑高密度、多功能，设施之间互相连结，社区便利人流穿梭。TOD意念虽好，但在香港以至世界各地实践时，士绅化问题渐渐浮现—交通便捷带旺附近的住宅和商业活动，廉价的住宅、民生商舖趋向高档，穷人要么搬走，要么节衣缩食。中下阶层民众迁离市区后，通勤时间及成本增加，长此下去贫富差距将会拉大。
不少港铁站上盖和邻近地区纷纷兴建私楼，吸引中上阶层入住，TOD更巩固其地位。政府正在洪水桥、古洞北、东涌等地区筹划新市镇，将有铁路接驳市区，若然私楼继续占据铁路沿线，公屋被编配边陲，实无助缩窄生活差距。再者，现时北区、新界西北和离岛来往市区的交通费用及时间不少，若没有政策配合，新市镇交通费高昂的问题将难以扭转。
外地开始兴起“公平运输主导发展模式”（equitable TOD或eTOD），强调规划时务求所有人均可享有TOD的好处，尤其要拉近各阶层、各收入群体的生活差距。这有赖政府广建可负担住屋，亦要靠公共交通工具配合。现时政府补贴交通营办商的总额以十亿元计（表二），要私人企业提供既便捷又廉宜的服务，政府势必增加补贴，但既然要补贴，何不由政府直接提供服务，按居民需要提供路线，同时自行厘定票价，把票务收入拨归公有？
这带出公有化的第二项好处，即政府可以直接调控票价，使之与民众生活水平相称。现时，政府对各项交通工具票价有一定的决定权，但集中于监督票价调整，多于检讨票价是否合理，各项收费乱象迟迟没有检讨。总体来说，除非民意压力巨大，各营办商为了维持盈利，倾向不断加价。就个别交通工具而言，两铁合并后地铁线路段票价较九铁线路贵，新铁路线开通令短程收费比长程贵，政府和港铁多年来没有彻底根治问题。另外，不同交通工具即使推出月票、套票和转乘优惠，但推出与否全由营办商决定，优惠金额亦缺乏客观依据。
公有化公共交通有助理顺收费制度。《香港01》倡议回购港铁，划一票价，目标之一是取消五花八门的优惠，直接降低票价，减轻市民的生活成本。回购港铁后，本地交通市场可能出现两个情景，一是其他交通工具会跟随降价，以维持客量。不过，政府始终无法确保其他交通工具的票价符合市民负担能力，所以仍需透过公有化来调控票价，最终使车费匹配一般人的生活水平。二是同行直接认为无利可图而离场，政府就有更大机会洽购业务。
第三，政府更容易收集载客和车务数据，分析结果后协调交通服务安排。诚然，现时运输署跟各运输营办商保持沟通，在规划和修订路线时会参考载客数据和居民需要，但公私部门的交流却非一帆风顺。以开放数据为例，巴士公司多番推搪后才交出实时到站数据，并指数据为企业知识产权，借此谋取私利。更令人不解的是，政府当大股东的港铁竟是最后一批开放实时数据的营办商。唯有公有化公共交通，才有望摒除政府与私营部门交涉的桎梏。
专营巴士到期在即 可研公家营运
《香港01》倡议公共交通工具公有化，正正就是要扭转困局，重新达成方便出门、降低生活成本、配合城市规划等目标成为营办商的首要任务。除了回购港铁外，公有化巴士服务同样重要。公有化巴士服务有不同程度（表三），视乎政府有多愿意承担管理责任和营运成本，以达致上述提及的社会目标。最进取的是公有垄断，资产、员工、日常营运均由政府全面控制，没有竞争对手。在香港，食水供应就采用这种模式，由水务署一手包办。
第二是外判管理。政府保留资产，同时批出服务费予私人企业营运，营办商自行聘请和管理员工，按取得的服务费和条款履行服务。营办商取得政府计算的日常开支，车资收入拨归政府。在香港，这种制度多用于政府外判清洁合约予承办商。
第三是总成本合约（gross cost contract）。政府保留资产或租出资产予营办商，收入则拨归政府。营办商按行驶的里数获得费用，并视乎服务可靠度获发额外奖金或扣减费用。营办商要自负盈亏，但不需担心客量多寡。
第四是净成本合约（net cost contract）。这模式跟总成本合约类似，但营办商能保留车资收入。若营办商亏蚀，政府会补助。当营办商的收益高于目标，须缴付一定费用给政府。
香港巴士服务自上世纪二十年代起就由私人营办，并于1933年起以专营权模式运作至今，现时五家营办商拥有超过6,000辆巴士，聘用约1.9万名雇员，还有厂房和器材，资产值逾150亿元（表四）。毋庸置疑，市民未必对政府接管五家专营巴士公司有信心，甚至忧心适得其反。就此，政府必须多作准备。首先，各家营办商的专营期在2023至2027年陆续到期，政府可分批处理，期间短暂延续专营权。第二，政府可从其他地方选取适合香港的公有化模式，例如新加坡巴士类似政府外判形式，伦敦巴士则类近总成本合约形式。两地政府都寻找营办商营运服务，并设有奖惩机制鼓励准时开出班次，减少候车时间，加强安全设施。在香港，政府宜设条款保障员工和乘客权益，避免前几年连串巴士事故重演。
香港交通运输过往能享誉国际，主要归功于便捷的集体运输系统与打通各类车船收费的八达通，但方便、高效的表象无法掩盖积习已久的不公，更要社会一同承受道路挤塞的沉重代价。政府仍迷信于把公共交通的营运和订价权交由市场决定，监管服务质素也不严谨，令私人营办商挖空心思谋取最大利润，平白削弱城市规划革新力量。主事官员必须拨乱反正，以建立公平公义社会为己任，在运输范畴尽快推出车费人人可负担、无障碍出行的安排，善用道路空间资源，实践“能者多付”原则。
上文节录自第252期《香港01》周报（2021年2月8日）《公交政策旨在“公平” 公有化运输 道路收费解挤塞》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。