【港版国安法】将香港安全情报解殖的挑战

5月底，美国回应北京制定“港版国安法”决定，国务卿蓬佩奥称因香港已失自治地位，将取消香港的特殊地位。然而，目前未有证据证明“港版国安法”与高度自治不相容，而香港是美国去年录得最大贸易顺差的地区，美资公司在港有近300个地区总部和逾400个办公室，美国若制裁香港，实属政治及意识形态决定，也将标志美中“新冷战”在香港正式揭幕。

由于保安局长李家超正研究设立部门配合国安法实施， 香港安全工作者须开始筹划安全情报机制。但前港英情报机构“政治部”（Special Branch）已于1997年解散，有关文件和机制设施已被销毁。香港的安全情报工作又于过去二十三年未有开展，成立安全情报部门将面对相当挑战，须得到北京和国际支持。

本文回顾1947年印度脱离英国殖民统治后成立两主要国家安全情报机关—“情报局”（Intelligence Bureau）和“调查分析局”（Research and Analysis Wing）在冷战时期的经验，探讨香港安全情报工作的解殖挑战。“情报解殖化”（decolonizing intelligence）指后殖民政体建立自己的安全机关过程，透过克服各种挑战，安全机关由内向外发展成兼备对内安全和对外情报力量的严密组织，才可维护国家安全。

情报局初期的挑战

跟前港英政治部的遭遇一样，1947年英国殖民政府撤离印度后没有将安全情报资源移交给后殖民政府。其主要原因是殖民政府用情报系统打击、削弱和抹黑争取独立的印度领袖。这导致情报局成立初期要面对缺乏人手、训练、情报网络和现代情报实践专业知识和制度的问题。

印度独立后随即陷入国家分裂危机，大批英殖时期的穆斯林情报人员选择脱离印度去建立巴基斯坦国家。印度内部的军事情部和警察情报部为了争夺资源和政治支持而激烈竞争。后殖民印度的安全情报群体内分化严重。新德里除了忙于应对印度教民族主义者针对穆斯林的社区暴力，也关注印度共产党的颠覆威胁。跟巴基斯坦纠纷的克什米尔地区亦有迫切情报需求，但印度统治精英都因吃过英殖情报机构的苦头而不信任情报局。

1947年，时任印度总理尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）任命南部金奈市（Chennai）曾任警队政治部的副督察长桑耶夫（T. G. Sanjeevi Pillai）为情报局首位局长，要求他界定、分析和定时报告印度国家安全的各种威胁。桑耶夫虽成功招募了一批精英大学毕业生加入情报局，可是，碍于资源不足和尼赫鲁政府对情报局的不信任，他遂到海外寻求协助。

1948年，桑耶夫到伦敦与英国情报机构“安全局”军情五处（MI5）副总裁林德尔（Guy Liddell）会面，达成合作协议。MI5随即发现桑耶夫派遣情报官员到地方时没有知会地方政府。MI5虽明白他想绕过印度统治精英的不信任和官僚系统的内斗和阻挠，但担心桑耶夫树敌太多，反会削弱情报局职能。

1947年美苏冷战开始，MI5和美国中央情报局（CIA）都有需要与印度情报局合作打击南亚共产主义力量。桑耶夫便伺机与他们发展密切合作关系。后来美国想深化跟尼赫鲁政权的关系，CIA便计划吸纳桑耶夫为冷战盟友。然而，1950年，桑耶夫因为到伦敦与MI5会面前没有知会尼赫鲁的政治盟友─印度驻英国大使Krishna Menon而被免职。

亲西方反共站稳阵脚

接替局长一职的梅力（Bhola Nath Mullik）原是桑耶夫副手，负责政治安全。梅力领导的情报局渐受印度政界认同，但也惹军方猜忌，指控他向尼赫鲁提供虚假情报。梅力于是采取更积极反共政策，深化了与MI5的反共情报合作，同时集中针对巴基斯坦的隐蔽情报计划，开展针对与缅甸及中国边界的民族武装威胁。透过MI5，梅力与CIA和加拿大、澳大利亚、新西兰和南非情报机构联系。尼赫鲁虽然警惕到梅力与西方情报机构过从甚密，但没有制止。

1955年，尼赫鲁在印尼协辧万隆会议后奉行“不结盟”外交政策，但印度情报局与CIA的关系已深，CIA飞机获准飞过印度领空支援西藏的抗争行动。1959年西藏事变失败，CIA特工将达赖喇嘛成功送到印度北部。同年，CIA与印度国大党合作阻止了南部喀拉拉邦（Kerala）胜选的印度共产党代表出任地方政府首长。透过秘密向国大党地方支部和工人领袖提供资金，CIA成功推翻了喀拉拉邦的共产政权。六十年代，CIA已在印度全境布置了具渗透力的情报网络。

但亲西方的梅力未掌握中印关系恶化的危险性，他对北京的忽视成为了尼赫鲁政府的国家安全盲点。1962年10月，于印度全无准备之下，解放军从印北长驱直进击溃印军。尼赫鲁因战败而承受压力， 1964年病逝，梅力也于同年离任。

中印战争促成调查分析局

接替梅力的高尔（Rameshwar Nath Kao）出自英殖警队和后殖民情报局。经过前两任局长的艰苦经营，情报局在印度国内站稳了阵脚。高尔出任局长前负责发展情报局的对外情报力量，将印度的情报网络覆盖阿富汗。 他一直帮助后殖民非洲国家成立国家安全机关。1958年，他协助西非国家加纳成立对外情报机构“海外调查局”，减低了加纳对MI5的依赖。七十年代，他暗中支持南非政党“非洲国民代表大会”进行对白人政府的斗争。

1966年，受中印战争影响，尼赫鲁女儿甘地夫人（Indira Ghandi）上任印度总理后锐意成立新的专责对外情报组织。她接纳了高尔的建议，成立“调查分析局”为对外情报机构，并任命高尔为首任局长。虽然受到情报局内同僚的强烈反对，但高尔冷静有效地调配情报局内负责对外情报工作的人力和资源。1968年，他以二百多名情报局官员为骨干，正式成立了调查分析局，并根据CIA、英国、法国、日本和以色列对外情报组织的不同谍报技术，为调查分析局建立了经济情报部、科技部、解码和卫星监察部、心理战部、资讯部和公共关系科等部门。

1971年印巴战争爆发，调查分析局提供的情报发挥决定性作用，助印度成功使“东巴基斯坦”脱离巴基斯坦独立成孟加拉。调查分析局向决策者和军方提供关于巴基斯坦的政治军事意图和力量情报，也于东巴基斯坦训练地方“自由战士” 发动武装政变，联系、说服和策反地方政府官员支持成立孟加拉，同时发动心理战，以国际舆论丑化巴基斯坦军人政权。

高尔领导下的调查分析局与西方、苏联、东欧和世界各国情报机构发展关系。为了强化印度洋和波斯湾的情报搜集，高尔策略性地与法国情报机构“对外情报和反间谍局”合作。为了搜集美国在区内活动的情报，他也与伊朗的“情报与国家安全组织”（SAVAK）合作。在东南亚，当符合印度利益时，调查分析局便与CIA合作限制中国的影响力。

综观，冷战时印度两局经验有以下特点：

一，万事起头难：情报局成立初期未得到印度精英信任，但又要满足国家安全情报需要，吃力不讨好。独立后印度内外环境极不稳定，首任局长桑耶夫只当了三年。平情而论，他成功建立了情报局班底和与英美情报组织的发展合作关系，打下了基础。

二、当情报局的工作得到国内认同，面对军方情报部门的竞争压力时，第二任局长梅力便发展周边国家情报网络，并深化与西方的情报合作关系，与CIA支援西藏独立运动和打压印度共产党力量，也种下了中印冲突的后果。1962年中印战争是印度情报制度发展的转捩点。印度汲取教训，成立了专责对外情报工作的调查分析局，并于1971年印巴战争和孟加拉独立事件中扮演重要角色。

三、从两局发展经验看，虽然印度国家安全机关初时亲西方，但当站稳阵脚时，两局便积极与非西方情报组织发展合作关系，也从他们得到美国等西方国家的情报。就此而言，印度于冷战时期的“情报解殖化”政策方针一直无变，也就是贯彻实行了尼赫鲁的“不结盟”独立国家发展路线。

对香港的启示

我认为，印度解殖情报观对香港安全情报工作者有以下启示：

一、香港安全情报同业应先跟内地安全情报机构打好关系作基础，要得到北京、本港各界和海外投资者的信任，致力维护香港安全。这虽不容易，但只要正确理解“一国两制”原则和放眼“一带一路”，一定有所作为。

二、随着香港安全部门的对内安全情报工作得到成熟发展和成果，可寻求北京授权发展对外情报合作工作，以“不结盟”方针与外国情报机构发展合作关系，帮助球南国家的安全情报机构发展更适合各自国情的解殖情报实践。

三、以“一带一路”为未来后殖民香港情报发展空间，建立一个具包容性、多元和能保障世界人类安全的全球安全情报合作网络，促进未来多极共治世界新秩序。

作者简介：

黄伯农

英国巴斯大学

政治、语言发国际研究学系副教授

上文节录自第217期《香港01》周报（2020年6月8日）《将香港安全情报解殖的挑战》。

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