【外判制度】外判合约金额攀升 人手不足又不均
公共厕所状况是城市文明水平的投影。香港公厕普遍环境恶劣、卫生欠佳，最新一份《财政预算案》提出未来五年投放逾六亿元，翻新全港约三成的公厕。消息指翻新内容主要涉及公厕通风系统、安装LED灯、自动感应水龙头等。当政府耗巨资更新硬件以赶上“公厕革命”时，又曾否想过提升公厕质素，更大程度是取决于清洁人手的多寡，以及安排是否合理？政府如继续回避检视外判清洁工的工作状况，香港的公厕恐难逃败絮其中的结果。
在香港，24小时开放的公厕人来人往，增加了维持清洁的难度是意料中事，但食物环境卫生署（食环署）的纵容却令情况更趋恶劣。2016年，清洁工人职工会发现在湾仔区18个公厕中，有16个公厕的清洁夜更岗位被削减，只余上午7时至下午5时的早更岗位，14小时的真空状态不仅换来满目疮痍的厕格，亦令早更清洁工工作倍增。该年湾仔东西两区的清洁合约总额逾9,000万元。每份动辄过千万元的合约，究竟为香港带来什么光景？
政府出手过高 还是外判商食水太深？
“外判是一盘很大的生意。”清洁工人职工会总干事胡美莲说。食环署以公开招标方式外判环境卫生服务，过去数年食环署批出的合约金额节节上升，由2013/14年度的16.4亿元升至2017/18年度预计的逾21.5亿元，前线人手数目长年维持于7,500至8,000人左右，但来来去去也是某几家清洁公司投得合约。2014年，审计署就卫生署、教育局、食环署及康乐及文化事务署（康文署）的雇用服务承办商及专业人士流程及监察作审计，发现截至该年6月，食环署把19个地区的街道洁净服务，按25份两年期合约外判，合约总值为17.4亿元，署方对食环署将合约集中批予数个承办商的风险表示关注。审计报告指出，虽然合约属公开招标，但比较最近两次招标结果，每份合约的投标者数目由平均4.1个下降至3.6个，现行25份合约批予五个承办商，其中一个承办商获批10份、总值为6.53亿元的合约，合约金额占总数的38%，建议可限制批予每个投标者的合约数目。随后食环署回复指已采取措施增加竞争，避免服务合约过分集中，当中包括：把金额较大的合约分拆为数份金额较低的合约、分阶段进行招标工作。
胡美莲说，工会长年监察政府外判清洁服务的审批标准，发现2012年至2017年食环署的街道清洁、街市清洁及市政大厦外判合约共153份，但过度集中批给个别外判商，当中罗氏清洁、庄臣、碧瑶清洁服务、碧瑶虫害、万成清洁服务及立高服务等已占去八成合约。理论上，将较大型的街道洁净服务合约分拆成合约金额及人手要求较少的合约，可吸引更多小型承办商参与竞投，食环署自2014年起先后将多份街道洁净服务合约分拆，例如沙田区在2015年分为沙田东及沙田西、湾仔区在2016年分为湾仔东及湾仔西，全港现共有逾30份合约，但结果显示此举并未提升竞争，合约仍集中由五个承办商垄断。
例如，深水埗分拆两区后，合约仍由同一家承办商投得；又如湾仔区于2016年分拆为两区时，亦由同一家公司承办，时至2018年虽由两间公司分别中标，但仍是市场原有领导者，未有新竞争者取得合约（见表一）。究竟是没有其他清洁服务供应商投标，还是有人投不到？《香港01》曾向食环署索取提供街道洁净服务名单，惟署方回复未能提供。无可否认，外判制度能为政府大幅降低开支，但在提高效率之外，英国国家审计署及美国政府经管责任审计署分别指出，社会如要从外判制中获益，良好管理模式不可或缺，当中包括检视合约是否有足够竞争，甚至应增加供应商数目分散风险。
人手患寡又患不均
胡美莲指出，除了中标承办商过分集中外，分拆合约还存在其他不合理现象， 例如东区西合约金额，由2013年的约4,780万元，升至2017年的5,600万元，升幅17.7%，但聘用人手不升反跌，由212人跌至168人，跌幅逾二成半（见表一）。她引述政府解释指，员工数目下降可能因引入了改善工作的设备。胡美莲质疑：“（街道）清洁属人力密集的工作，现时有什么高科技的‘改善设备’可大量减少人手呢？”合约金额不断攀升，但最为昂贵的人力却不停减少，除了有肥上瘦下之嫌外，当前线工人工作不胜负荷，服务不达标时，更易成为食环署的指摘对象。
若在区与区之间比较，更令人对食环署批出合约的标准摸不着头脑（见表二）。如东区面积约18平方公里，人口逾55万人，两份合约共安排346名非技术工人；反观中西区，不论面积还是人口都远低于东区，却有559名工人，而且合约总额亦高出接近一亿元。合约在2017年届满的观塘区，人口超过64万、面积约11平方公里，当时的合约总价为8,900万元，聘用304名非技术工人；反观人口不足42万、占地10.2平方公里的九龙城区，却有379名非技术工人，合约中标价达1.15亿元。
观塘为香港第二个核心商业区的一部分，流动人口众多，却不论在工人数目及合约价值上均低于九龙城。胡美莲不明白：“工会曾就不同分区对比人口比例、地区性质，如同样是公共屋邨、差不多的人口数目，但工人数目、投标金额可能差天共地 ，没有准则可言。”
这种现象反映食环署对于清洁服务人手安排并无规划，外判合约时不考虑该区人口、人流、社区特色或社区发展等因素，漠视社区需要，当某些地区清洁人手短缺，不单要工人肩负更多工作，甚至出现被迫在休息日工作的情况。
《香港01》曾就审批标书的人手安排准则向食环署查询，署方回复指承办商在建议人手及工作安排时，会考虑多方面因素如合约内已订明某工作的指定或最低人手数目、须清洁街道的长短、人流量、垃圾量、设施数目及使用情况等，以提供指定的服务如清扫街道、清洗街道、厕所值勤、清洗废屑箱、垃圾收集等，若单以地区人口作考虑，未足以反映公众洁净服务的实际需要，以及达至相关服务标准所需人手和工作安排。
效率促进组（现为效率促进办公室）曾为政府外判服务定下目的：（一）改善现有服务，应付服务需求的增长及新增服务的要求；（二）务求提高成本效益及效率；（三）更灵活地回应浮动不定的需求；（四）控制公务员人数增长；及（五）利用市场新技能及科技。无可否认，单比较合约金额及地区人口难以客观评估外判服务质素。那么外判又是否达成了以上预想的优点？还是只将责任外判？
食环署要求苛刻 工人百上加斤
现时食环署（街道清洁、废物收集、防治虫鼠及街市洁净）、康文署（公园及康乐场地清洁）及房屋署（废物收集及屋邨清洁）等部门将清洁工作大部分外判，合共聘请逾21,000名清洁工。过去一年，政府外判工屡次发起罢工，揭发外判制弊病丛生，工人不但缺乏离职保障，审核标书的评分制度亦鼓励承办商剥削工人，忽视劳方工作处境，而部门的恒常监察亦令工人压力倍增。
举例说，食环署不但是负责审批外判合约的部门，亦监察日常清洁工作，其分区环境卫生办事处日常监察及突击巡查承办商的服务表现，当中包括工作情况、洁净程度等是否按合约如期完成，若发现承办商未能遵从规定，会发出警告及失责通知书，及扣减服务月费。以往清洁工作会把早7晚11的16小时平均分为两更，但食环署容许承办商由8小时一更改为10小时早更及6小时晚更，晚更工人从下午5时开始工作至晚上11时，因工作时数不多于6小时，毋须安排用膳时间，在如斯缺乏人性的制度下，工人当值期间进食便属“不当行为”。
胡美莲忿忿不平地说：“（表面看）食环署严格执法没有错，但那些条文只牵涉清洁质素、工人做得好不好，却不涉及工人是否有合理装备与人手分布等，这些也应受监察。当承办商受压力，工人便双倍受压。”
胡美莲长年关注妇女及劳工事务，而清洁工人职工会在2002年成立，是香港妇女劳工协会的附属组织。她解释，香港妇女劳工协会本较为关注一些边缘妇女，不少当清洁工的中年妇女需要帮忙，工会因而累积一些个案，于是成立了清洁工人职工会，为工人争取应有的劳工权益，否则缺乏组织，只会是散沙一盘。
上文节录自第153期《香港01》周报（2019年3月11日）〈外判制追求行政便利 无视非人性安排〉。
更多周报文章︰【01周报专页】《香港01》周报于各大书报摊、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。