【收回土地条例】“尚方宝剑”不出鞘　是不能用还是不敢用？

为期五个月的“土地供应大辩论”公众咨询启动之际，特首林郑月娥上周出席立法会答问会，花了数分钟辩解政府为何不愿动用《收回土地条例》收回地产商囤积的荒废农地，为她“常常放在心中”的数十万计㓥房居民及公屋轮候者纾解居住困局。撰文：郭文德

这项条例被视为政府重夺香港土地供应主导权的“尚方宝剑”，但林郑不止一次表明让宝剑出鞘并非其政府解决土地问题的选项，到底条例是否真如她所言那样费时失事，难以释放未被善用的土地帮助纾减市民的房屋需求？

“事实上，我们可能每日都正在用《收回土地条例》这尚方宝剑，收回一些我们需要有公共用途的私人土地……但这条《收回土地条例》不能够随意用，在座都有一些经过法律训练的人，一定要有足够证明它（土地）有公共用途，有足够的平衡，不能刻意、随意侵犯私有产权……”上周四（5月3日），林郑在立法会答问会上，针对民主党议员尹兆坚的发问，连珠炮式反驳，警告轻率动用《收回土地条例》收回新界农地与棕地，将引起漫长司法覆核，妨碍推动觅地建屋大计。

时间回溯到去年10月11日，林郑在施政报告记者会上，亦引用“尚方宝剑”来形容《收回土地条例》：“大家要明白《收回土地条例》是一个公权……如何在什么情形下用《收回土地条例》收地是有一定要求，譬如是要做整个新市镇规划，亦有很多争拗……如果你从一个私人发展商的私人土地里收回来，然后立即卖出去，又是做回私人房屋，我觉得这很难满足到所谓公众用途来去采取这个途径”。

两次言论均说明林郑无意让《收回土地条例》这把“尚方宝剑”出鞘，但这个条例在香港如何出现？回归以来特区政府对它的运用情况又是怎样？

在香港普通法、中国大陆法冲突频起的今天，愈来愈多港人关注“立法原意”问题，这里我们不妨顺应这股潮流，看看当年英国人制订《收回土地条例》的“立法原意”为何。1889年5月的《收回官地条例》草案导言说：“现时在王室地契下某些居住房舍卫生环境欠佳，建筑空气与照明的情况不好，特别是那些在域多利城内的，总督应该有权力强制征用或收回这些土地和建筑物，以便于建立经改善的房屋或住宅。但是，为上述目的或其他有利殖民地的公众目的而收回这些土地，是否符合王室地契所言收地权力或公众用途的含义与意图？这点却有疑问，故此应该设法释除这些疑虑。至于厘定因公众用途被收回的土地价值，以及根据王室地契决定颁发赔偿，这些职权应由量地官转交给为此用途而设的仲裁委员会。”当中值得留意的是，《收回官地条例》最初的“立法原意”只有“便于建立经改善的房屋或住宅”。

到1900年修订《收回官地条例》时，“便于建立经改善的房屋或住宅”一项遭删去，相关文字被移到后文作为“公众用途”的其中一种解释，与军事用地及总督、行政局的商定结果并列；不久之后，“便于建立经改善的房屋或住宅”又被区分为收回和改善卫生情况欠佳物业、收回干扰空气流通和损害他人健康的连接建筑物两项，有关安排一直到今天的《收回土地条例》仍然保留着。

《收回官地条例》最初的“立法原意”只有“便于建立经改善的房屋或住宅”

土地审裁处前主席高义敦（Gordon N. Cruden）指出，“这种划分反映政府在历史上最初是为处理危害居民健康的物业而追求强制收地权力，可是现时几乎所有收地都是根据第四种的广泛表述定义来进行的”，亦即由总督、行政局或今日的行政长官、行政会议“决定为公共用途的任何类别用途而作出的收回，不论该用途是否与以上的任何用途同类”，这表示《收回土地条例》可能在一定程度上已经偏离其“立法原意”。

条例创设非出特区　立法源自殖民时期

坊间虽然对港府近年引用《收回土地条例》的做法颇有意见，但是很少有人深入追溯这条例的源起，例如2003年组成的H15关注组，尽管是为了反对市区重建局动用该条例回收利东街地段而创立，却经常作出以下发言：“政府立法当年打着‘以人为本’和‘公共用途’的大原则，说服立法会赋予它一个非常大的公共权力：《收回土地条例》，当市建局无法说服重建区业主放弃其持有物业时，便可引用《收回土地条例》，强迫将相关的土地及其物业收归公有”。

这种表述方式容易令人误会《收回土地条例》是特区政府专为市区重建局而设，然而翻查相关文献，不难发现“尚方宝剑”早于港英时期已经存在，现行法例条文的基础在1900年11月便确立下来。这还是1898年英国租借新界引来的新版本，港、九两地早于1889年11月就有更原始的《收回官地条例》。

从1997年回归到2017年底，特区政府在宪报上总计刊登过169则关于《收回土地条例》的通告。若以收地位置划分的话，这些收地案例有23起在港岛，57起在九龙，余下89起则在新界；若以收地用途划分，有78起是配合市区重建局或其前身土地发展公司的发展项目， 58起是要兴建排水渠或进行修复河道工程，20起是为了兴建学校、街市、康乐中心、护老院等设施，只有11起是作兴建公屋或居屋，还有两起是特别辟建给原居民兴建“丁屋”，分别是1998年12月在新界沙田新市镇第6A及20区排头及上禾𪨶辟建乡村扩展区，以及2005年2月在新界荃湾和宜合辟设乡村扩展区。

市区重建反客为主　林郑上场改规则

无论如何，《收回土地条例》回归以来曾被多次引用一事是毋庸置疑的。土地供应专责小组主席黄远辉曾声称“使用条例门槛非常高”，但若对照特区政府以往引用条例情况，他的说法难以理解，因为“尚方宝剑”初年频繁出鞘，多数只是为了在零星地段兴建排水渠等芝麻琐事，无法想像这些工程全部都要行政长官联同行政会议判定符合“公共用途”才行。

至于身兼市建局非执行董事的黄远辉，亦不可能不知道该局从2003年起每年都依靠《收回土地条例》在港、九市区收地发展重建项目。事实上，也是在市建局成立之后，重建发展便逐渐取代排水防洪，成为港府使用《收回土地条例》的主要“公共用途”。

因此若说在这期间《收回土地条例》使用门槛有过什么重大变化，最先要出来交代的应该是黄远辉与市建局。

不得不提的是，林郑曾在2007年7月至2012年6月担任发展局局长，而正是在这段时期里，政府对“尚方宝剑”的运用发生明显转变。前述回归初年利用《收回土地条例》收地进行排水防洪工程的惯例，便是在林郑上任后消失得无影无踪。政府刊宪引用条例整体次数，同样从林郑执掌发展局之后剧减；2008年前，政府几乎每年都会发出超过10则有关通知，可是从2008年起，这个数字却暴跌至不足一半。

根据这些统计，可以说，近年政府对祭出“尚方宝剑”态度趋向保守，是始自林郑担任发展局局长。由于相关档案文献记录尚未解封，我们无法得知相关决策具体出于何人之手、理由是什么，然而当年林郑身为问责官员，亦是行政会议官守议员之一，她对《收回土地条例》此等变化应该担当着一定角色。

地契藏条款　政府拥绝对收地权

尽管《收回土地条例》经常被人誉为“尚方宝剑”，但它可能还不是香港政府强征土地的最后杀着。澳大利亚高等法院、维多利亚高等法院大律师兼事务律师西洪宾（Judith Sihombing）解释香港《收回土地条例》时，曾表达过以下观点：“政府除了拥有收回土地的最终权力外，一般官契也有赋予政府随时发出三个月通知收回土地的合约权力（contractual right）。在这种情况下，收回土地的补偿并非跟随《收回土地条例》下的程序或过程，而是由政府官员来进行评估，他们一般为专业测量师。这种合约权力毋须遵从自然公义（natural justice）即可执行，并且没有需要给承租人反对的公平机会……因为合约收地属于由契约产生的合约关系规定，故此是双方同意下成立的。”

伦敦大学城市学院教授暨香港城市大学法学院前副院长库雷（Anton Cooray），亦同意契约的条款已经容许政府收地：“政府可以根据租赁协议规定收回土地，契约一般都包含容许政府在有人违约时重收土地的条款，而且若土地是因违约被收回的话，承租人将无权获得任何赔偿。契约还会包含授权政府取回土地作公共用途的规定……而契约条款亦授权，若土地在执行政府合约权力过程中被收回作公共用途的话，地政总署署长拥有厘定补偿土地损失及其上面任何建筑物价格的唯一权力。由于在这些地契保障下补偿数额是由署长厘定，而其决定无法透过诉讼推翻，所以政府很少依赖它的合约权力进行收地。政府宁可运用它的法定权力收地，这样就得遵从一定的程序来征收，以保障那些在土地上拥有受法律保护权利的人。”

新盘售楼书列明　政府三个月通知可收地

由此可见，过去官契条文至少给予了政府在以下两个情况时收回土地的合约权力：一是承租人违反了地契条款，二是政府有意收回土地以作公共用途；后者效果明显就与《收回土地条例》别无二致，而且它在符合契约精神之余还可绕过自然公义，甚至被入禀法庭推翻的机会也较《收回土地条例》为低。更加值得注意的是，不少近年落成的新楼盘其实仍受相关条文制约，例如西营盘63 Pokfulam、石塘咀南里壹号、九龙城金御门、佐敦AVA62等，它们的售楼说明书批地文件摘要明白写着：“如为改善香港或其他公共目的所需，经发出三个公历月的通知及就土地及其上之建筑物支付由政府评定的充分和公平赔偿，政府有全权收回、进入及重新管有土地或其任何部分。”这项合约权力于回归前后还有过法院承认。在1997年6月27日，英国枢密院对一名牛皮沙村居民就港府收地决定的上诉给出判决，上议院常任上诉法官顾安国（Robin Cooke）于判辞中提到相关行动虽然源于《收回土地条例》，但亦不能忽略政府本身是香港所有土地的地主，而地契本身容许它在三个月通知期内补价收地，只是该村发展计划征地并未加以引用而已，这就等同在说利用合约权力收地与《收回土地条例》是平行存在。

必须强调，在香港利用合约权力来收地，真真正正超过一个世纪未见先例。土地审裁处前主席高义敦指出：“合约权力在历史上的有限运用源自对其适用范围的质疑，亦与承认收地赔偿是由政府测量师所作出的单方面决定有关。”

况且，一旦确立利用合约权力收地案例，那就等于变相宣称香港一切地产、物业权属都能基于公共用途而被即时征收，对私人产权完整程度势必构成相当冲击，所以历年港府一直无意运用相关条文，可是没用过的条款绝不代表它不存在，这把比“尚方宝剑”更锋利的撒手锏，如今固然完全乏人问津，却未知哪天会否忽然间被祭出来？

上文节录自第110期《香港01》周报（2018年5月7日）《“尚方宝剑”的前世今生　收地条例从未束之高阁》。

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