交通要改革｜网约车、的士牌、无人车 张炳良：遗憾未完成改革
香港网约出租汽车（网约车）规管未有定论，内地无人驾驶的士服务已在路上——对于未来城市的智慧交通和出行模式，特区政府到底有着怎样的想像、规划和改革？上周六（9月21日），在“未来都会愿景”举办的探索本地点对点交通未来发展趋势的论坛上，前运输及房屋局局长张炳良指出，早于2015年已着运输署研究推动无人驾驶出行应用，惟至今未有太大发展。无独有偶，扰嚷多时的传统的士与网约车之争，同样早在张炳良任内已经着手处理，并计划发放设有经营期限及禁止买卖的“优质的士牌照”改良整个点对点交通服务的生态，可惜未能顺利推行，而他对此感到遗憾。
全城关注的传统的士与网约车之争，随着政府引入的士车队制、的士计分制、以及承诺多花一年时间调查市场供求转变再研究规管和发牌事宜，看似暂时告一段落，但核心问题仍待解决。上周六，“未来都会愿景”（FCV）就此举办“监管框架与治理：制度创新与公众利益的平衡——的士与网约车”论坛，探讨“个人点对点交通服务”的未来发展趋势。
教育大学公共行政学顾问张炳良，于2012至2017年间出任运输及房屋局局长，与2014年正式进军香港市场的网约车平台Uber有过多次交手。“当时Uber发起联署广告向政府施压，引起的士业界很大反应。”张炳良回顾，不少呼声要求改革个人点对点交通服务，而他认为有关诉求主要源于两大原因：首先，传统的士服务为人诟病多时，有较高消费能力的乘客群组希望享有更具质素的服务和更有弹性的选择；其次，“共享经济”模式开始兴起，一度被视为补充市场失灵的有效机制，能够促成司机和乘客拥有更自主的供给配对。
“政府认同个人点对点交通服务需要改革。”张炳良列举梁振英政府对于促进网约车发展的三大政策定位——第一，维护“取酬载客必受规管”这个基本原则，绝不容许“白牌车”等非法出租或载客服务；第二，的士行业结构复杂，既要保证公共交通服务的质素，更要小心平衡市民、司机和牌照持有人的利益；第三，合法引进Uber所代表的“共乘汽车”型态，进行适度规管，从而鼓励交通业界自强、促进市场良性竞争。然而，这三大准则，与Uber所争取的“完全开放市场”和“毫无规管经营”相冲突，所以政府举棋不定。
“经过综合考虑，我提出引入全新牌照制度‘优质的士计划’（后来改名‘专营的士’，即现行‘的士车队制度’前身），也就此上过几次立法会，但遗憾任内未能完成任务。”在张炳良看来，可从改良的士制度入手，尝试在传统和网约之间寻找新平衡，而“保证的士服务质素”则是有关政策的基本原则——有别于传统1.8万个的士牌照，计划发放的三个专营权属于全新牌照，设有专营年期，订明服务条款和规管准则，而且三个车队车队将会新增450至600辆优质的士，直接管理的士司机表现。至于网约车的规管，则要视乎立法会如何处理专营的士制度。
不过，并非所有人都赞成张炳良的方案。一些人质疑600辆专营的士难以引起竞争，一些人批评香港未能跟上“共享汽车”步伐，还有更多人担心方案未有触及传统的士牌照制度的根本问题——传统的士服务之所以每况愈下，皆因历届政府不愿撼动的士牌照制度，所以未能开放市场促成有效竞争；而当局之所以按兵不动，则事源的士牌照背后涉及天价利益，在高峰时期曾被炒卖至700万元一个。截至2023年底，除了6,758人分别拥有一个牌照之外，另外不到2,500人拥有其余11,405个，单是泰和、鸿溢、忠诚三大车行已经拥有超过1,000个。换言之，数百亿元牌照价值只集中在少部分牌主身上。而牌主为了极大化个人利益，根本不会下调车租，导致司机只能扭尽六壬赚多些钱，也就无可避免牺牲服务质素。
张炳良卸任后，到林郑月娥任内，的士牌改革没有寸进，网约车规管也未见踪影，但市民对于点对点交通服务的需求却越来越殷切。Uber香港公共政策和政府事务主管李芷瑜表示，Uber进驻香港10年以来，司机合共完成1.2亿个行程，即平均每月有100万个，可见市民对于网约车合法化的诉求相当明显。李芷瑜又强调，如今Uber并不反对规管，但希望政府能够确保市场的灵活供应，以及对于收费、司机和车辆要求、平台管理有个合理准则。
历史总是惊人地相似。今年以来，的士与网约车之争再掀波澜，其中的士业界一度计划酝酿罢工，甚至自行“放蛇”打击Uber白牌车；而本身承诺于今年7月中旬出台网约车规管方案的运输及物流局，最终决定用多一年时间进行研究再作定论。期间，局方先推出改良自张炳良的“优质的士计划”、用以改善服务水平的“的士车队制度”，在总的士牌照数量没有增加的情况下，批出5个车队牌照，涉及超过3,500辆的士，设有监测行车安全的设备，并且支援电子支付；随后，局方再推出同样用以提升服务质素、与现行司机驾驶刑罚较高罪行（如滥收车费、毁损、损坏或更改咪表等）挂钩的“的士司机违例记分制度”。
从张炳良到林世雄，都选择从改良的士制度入手，再视乎效果决定网约车规管方案，并且始终以“的士服务质素”作为主要考量，暂时未有真正触碰传统的士牌照制度的改革。本身是“未来都会愿景”联合召集人的“香港新方向”立法会新界北议员张欣宇，尽管不太满意局方研究再研究，但乐见当局实现一大突破——在关注的士质素以外，首次承诺研究供求关系。“网约车与的士之争，表面是服务质素，核心在于发牌数量和条件，本质则是市场供求。”他指出，网约车和传统的士之竞争，本身都是“市场行为”，但由于供求失衡、市场失灵，“市场竞争”就有苗头演变成为“社会矛盾”，政府必须介入运作。
至于应否开放市场竞争？张欣宇重申三大因素：一是市民出行需求，二是的士司机生计，三是的士牌主利益。他解释，“的士”本身是“公共交通服务”，但“的士牌”已经无可避免地成为“金融投资工具”，而特区政府制定相关政策时，固然不能忽视牌主透过投资车牌取得合理回报，但更加不能为此罔顾社会整体利益，甚至应该以此凌驾其他考量。
那么，网约车发牌数量应否设限？张欣宇则反问：“关键在于香港想要达到什么效果？”他提到，内地网约车发展有别于“共享经济”，一些平台甚至经营专业车队、聘用全职司机，实际上和传统的士没有什么分别；相较之下，香港网约车营运更加倾向“共享经济”，更能有效利用闲置汽车盈利，从而创造更多经济价值：“如果我们并不希望出现太多全职的网约车司机，那就需要政策引导，例如当驾驶时数越长，就要缴纳更多税项。”
然而，对于张欣宇提出的创新规管，张炳良有所保留，因为传统“共享经济”理念在于善用闲置的社会资源，并且追求毫无规管或极小规管的市场，如果香港坚持追逐有关模式，那就不应为网约车设置任何限制，但到时可能导致违法行为肆意扩张，导致公共交通无法有序规划。不过，他也认同时代在变，正如内地网约车并非完全沿用“共享经济”模式，如今Uber在世界各地的营运也要接受一定规管，特区政府也应该敢于实践范式转移。但他提醒，从“旧制度”过渡“新制度”的时候，政策制定者需要考虑如何既让旧制度生存又让新制度引入；至于当中的平衡应该如何拿捏，既要掌握民意流向，更要设法凝聚共识。
香港理工大学土木及环境工程学系副教授施能艺则表示，张欣宇和张炳良的说法并不冲突，因为“共享经济”概念已在全球各地因应不同需求发展出了不同的创新模式，例如新加坡从环保角度出发设有“共乘巴士服务”，但与此同时，在实践“共享”的过程中，各地确实也衍生出不同问题，包括驾驶安全、治安犯罪等等，所以需要政府出台规管措施。
时代确实在变，而且瞬息万变。当网约汽车和传统的士的服务越来越趋同，两者还需要分得那么细吗？当无人驾驶技术越来越成熟、自动驾驶的士服务已在各地测试，香港还只停留在应否开放网约车市场、如何规管网约车营运的阶段吗？对于未来城市的智慧交通和出行模式，特区政府到底有着怎样的想像、规划和改革？张炳良也认同香港有关发展落后，又透露他早于2015年已着运输署研究推动无人驾驶出行应用，惟至今仍在研究当中。根据官方资料，运输署自2021年展开《交通运输策略性研究》，计划于明年公布以2050年为规划愿景的运输策略蓝图，当中将会触及智慧公路、自动驾驶、易行城市等议题。
张欣宇则表示，社会总有人自我催眠“香港路况复杂，不利无人驾驶”，但只要政策提早部署且配套得宜，香港绝对适合驾驶智能汽车。他又借用张炳良所提及的从“旧制度”过渡“新制度”的政策考量，担心假若香港再不提早规划，一些业界或社会人士恐怕要面对由“硬着陆”取代“软着陆”的痛苦，香港届时也难轻松驾驭一种全新型态的运作逻辑。
“成立的士车队、优化巴士路线等措施是发展性的举措，但显然不是改革。开放市场，引入竞争，提前布局无人驾驶等未来出行新技术和新模式，实际解决市民点对点出行‘叫车难、服务差’的问题，才是真正意义的改革。”今年8月，张欣宇与“香港新方向”总召集人刘畅联手在《香港01》发表〈香港需要一场凝聚人心、汇聚力量的改革创新〉一文，以此为例指出香港需要敢于打破旧的思维定式和利益藩篱，推动系统性、结构性的改革。
“未来都会愿景”联合召集人黄伟信表示，是次论坛成功招募来自可持续发展、公共行政、 创新科技、城市规划、建筑设计、社会转型等领域的公众参与，提出深刻见解。他之所以创办“未来都会愿景”并且定期举办“未来城市对话”，正是因为他相信良好的公民参与是一个世界级城市发展的重要一环，因而致力汇聚不同专业人才，创造空间让大家一起学习、经历、发现和创新，希望能够作为政府和社会的桥梁，以务实的思维讨论香港长远规划，为本地社区多元融合发展注入活力，也为下一代创造更理想和优质的生活环境。