削减社福拨款．三｜社会福利之义——冷饭菜汁VS长远投资

财政赤字之下，《财政预算案 2024/2025》将社会福利视为一般性政策般削减开支，可见特区政府对待公共福利的态度及其施政逻辑，依然践行港英政府处理公共财政的保守主义，维持“剩余社会福利模式”。有社会学者指出，“社会福利”应该是提高社会上所有成员幸福度的福祉，但特区政府的福利观并非如此，而是相当狭隘地将社会保障的选择被锁在社会援助上，忽视了政府应有的社会责任和长远承担。

“削减社福拨款”专题报道之三

每逢财赤就削社福开支

香港社会福利包括“社会保障”和“社会服务”两方面，前者的体现为公共福利金、综合社会保障援助（综援）、暴力及执法伤亡赔偿、交通意外伤亡援助及紧急救济，通常需要审查；后者则体现在社会各类非政府机构提供的面对不同人群的支援服务。《财政预算案 2024/2025》宣布削减社会福利1%的开支，并不触及社会保障，而是针对社会服务。今年1月，社会福利署才根据社会保障援助物价指数的最新变动，宣布将调高多项社会保障援助金额3.3%，涉及综援、高龄津贴、长者生活津贴和伤残津贴。岭南大学社会学及社会政策系助理教授、着有《未完成的香港社会保障：批判的导论》的欧阳达初指出：“刚调高了没理由又削减，政府完全找不到理由去减少社会保障，只能向社会服务开刀。”

尽管如此，但特区政府向来对于社会保障和社会福利的施政逻辑并无二致，只要面对财政压力，同样会向社会保障开刀。1999年，亚洲金融风暴导致经济衰退，企业倒闭及失业率上升，政府认为综援金额高于部分工作的市场工资，担心削弱工作动机，因而削减3至4人家庭综援标准金额10%-20%；2003年，受到非典型肺炎疫情“沙士”的影响，本港经济下行，社会福利署再次削减综援标准金额11.1%、租金津贴15.8%、单亲补助金及学生膳食津贴11.1%，学习津贴7.7%。两次削减社会保障的结果，就是综援家庭入不敷支，被迫节衣缩食。2004年，香港社群组织协会研究显示，领取综援家庭的儿童出现营养不良、完全没有经济能力参与学习或课外活动、社交封闭、自尊低落，甚至出现童工问题。

每次削减社会福利，皆因香港面对经济衰退、财政危机。欧阳达初认为，这突显香港公共财政的保守主义：“一面对财赤，政府就会很紧张，就要用尽所有办法尽快‘灭赤’。”不过，他也补充，由于香港正从“由乱到治”走向“由治及兴”，为了维持稳定社会秩序，避免社会强烈反弹，所以政府不敢削减太多，相信实际形象不会太大；只是，港府仍然囿于财政保守主义之下的财政纪律，所以“就算影响不是很大，（政府）也要减”。

沿袭港英财政保守主义

特区政府的财政保守主义源于港英殖民政府的不干预政策。殖民者更关注自身短期的利益作政策制定及执行，而非殖民地的长远发展，更加其对自身造成财政负担，因而采取“自生自灭”的政策，抑制社会目标及价值的公共讨论。欧阳达初解释道：“只需要满足资本家赚钱的需要，而工人稳定地工作，就完成了它社会发展的目标。”回归后，特区政府沿袭严格控制社会开支的原则，写入《基本法》第107条：“香港特别行政区政府的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”

“不会有永远的经济增长，一定有经济衰退，所以必然出现财赤，无可避免。”欧阳达初续指，财政赤字本质可视为一个“会计演算法”，钱摆放在不同的位置，财赤的数字就会有所影响，而政府常常用“高估开支，低估增长”的方式践行财政保守主义，“对他们来说是好办法，但在社会发展角度来说不是好事，那些钱是大众的，那些资源是社会资源。”

欧阳达初在其著作《未完成的香港社会保障：批判的导论》中写道：自港英政府以来，社会福利一直恪守两个认知性概念，一是市场才是满足经济需要及具生产效率的机制。政府只有在市场未能发挥作用下，才能透过社会保障介入未能生产经济价值的群体，作为社会最后的安全网。二是福利只能针对身体非“健全”人士，以免减弱工作动机及增加财政负担。在这两种逻辑观下，政府只愿提供社会援助予经济条件最差，以及未能在市场上谋生的社群，社会保障的选择被锁在社会援助上。

社会服务弥补安全网漏洞

正因有这样的社会福利观，特区政府视社会福利与普通政策无异，只要面对财政压力，就会“一视同仁”地进行削减，罔顾长此以往对弱势群体生活造成的负面影响。

社会安全网本应包括预防、发展、补救三层功能，然而政府的角色定位偏差导致其高度依赖审查式的社会保障作为补救性措施。然而，这类保障无法处理中低收入阶层的失业、年老、生病等问题，市民必须得把积蓄花光、完全跌入贫穷才能寻求政府支援；再者，申请综援通常要进行烦琐的审查过程，拿到津贴后还要面对标签效应和驱赶效应；此外，政府一直倡导市民“自力更生”，冀以高就业维持市民个人生计，减少对公共福利的依赖。

因此，即使政府投入大量资源提供现金津贴，但碍于诸如此类的限制和规范，依然有很多需要援助的市民被排斥在外。相较之下，非政府非牟利组织（NGO）提供的社会服务则较为平均地包含三种安全网功能，许多服务无需审查，以“在地”的方式更灵活、更切合及更快速地回应社会不同阶层的需要，弥补社会保障的空缺，二者相辅相成，缺一不可。

香港没有社保只有低保

“香港的社会福利是‘冷饭菜汁’。”欧阳达初评价道。在他看来，只要社会保障高度依赖综援，就依然是“剩余社会福利模式”，仍处于社会福利发展的第一阶段，即政府在社会服务和福利领域基本上依靠市场、NGO和就业者个人，将政府的责任订到最后，而市民也只能在无法自救的情况下，才能寻求政府帮助。因为香港“没有社保，只有低保”，特区政府旨在保证公共资源“用得其所”，只会给无法自给自足的最弱势群体提供最基本的帮助，无法达至“社会福利应该是提高社会上所有成员的幸福度的福祉”的初衷。

2015年，政府就全民退休保障公开咨询期间，包括欧阳达初在内的60多位本地学者提出设立“全民养老金”的《学者方案》，提倡三方供款的“全民养老金”计划：政府将现行社会保障开支注入计划，并注入1,000亿元资金；提取劳资双方强积金供款各2.5%注入计划；盈利超1,000万元的大企业每年利得税增1.9%注入计划。《学者方案》预计现金池到2064年仍有结余，但未被采纳。重要原因在于商界在香港制定政策的过程中起到很大影响，需要商界额外供款必然遭到反对；政府若强制施行，在政治上则会面临更多障碍；无法确保现在供款的年轻人达到退休年龄时计划仍稳健执行，潜在的风险导致该群体一度在互联网平台砲轰该方案。因此，《学者方案》并未被接受，全民退休保障咨询也再无下文。

全民社会保险未能确立，但以现金津贴代替健全社会保障并不具备可持续性，以长者为例：2023年全港共有157万名65岁以上长者，占总人口的21%，截至社署2023年3月31日数字，共有68万余名长者领取长者生活津贴、32万余名长者领取高龄津贴，因两项津贴不能重复领取，故全港有多达六成长者生活费依赖政府现金津贴，也即政府税收。根据政府统计处2022年发布的人口推算数字，2046年长者人口将上升至274万人，占总人口比例将高达36%。欧阳达初指出，即使政府现在还“顶得住”，但在未来达到人口老化最高峰时，很有可能要增加税收或再度削减长者津贴。他解释道，因为社会养老有三个重要支柱，分别是公共养老金、审查式的社会福利（社会保障）、私人供款（强积金），然而“政府不肯搞全民养老金，不肯搞三方供款，所以只能用税收自己扔钱进去。”如今只靠两条支柱支撑持续老龄化的香港，若不进行及时改革，社会未来必然面临更大困难。

社会福利就是长远投资

欧阳达初无奈感叹：“There is no cheap solution.（没有一个省钱的方法。）”他强调，如果想社会变得很好，更有保障，只能花更多钱。以今年三月屯门社群保母虐待女婴一事举例，“要有高素质的专业照顾服务，一定是要花钱去创建职业化服务体系”，但同时也可以创造更多就业岗位，产生经济效益。他希望政府从投资角度出发，“把钱放到社会福利是一种投资，全民都可以受益，对社会发展有好处，这绝对不是‘倒钱落海’。”

“香港是一个这么富有的地方，我们不会缺乏资源，问题是想不想花钱投资到这一方面。”尽管目前不见曙光，但欧阳达初仍然希望政府在未来总有一天能像重启“租务管制”一般，有意志和信心重启社会服务、社会保障的改革咨询，彻底改革现有制度的弊端，为香港各阶层市民提供更具保障和质素的社会福利，真正提升所有成员的幸福度。