耶伦警告6月1日美国或陷债务违约　政治临绝路　或逼出解困奇招？

5月1日，美国财长耶伦（Janet Yellen）去信国会，称美国最早有可能在6月1日就要面对债务违约，大大缩短了共和、民主两党在提升国债上限一事的“胆小鬼游戏”撞车限期。虽然耶伦表明真正的限期可能会比其最早预期晚几个星期，但她就再次呼吁国会尽快提升或暂缓国债上限——否则美国将会史上首次使全世界预设为最终安全资产的美国国债陷入违约，衡击全球金融市场。此前一直拒绝谈判的拜登已邀请国会两党领袖在5月9日到白宫进行磋商。

技术上，美国国债的31.4万亿美元上限早在本年1月达至，财政部至今只以特殊会计手段维持政府举债和开支。根据此前的估计，美国债务违约之期（即是所谓的“X-date”）将会在本年7至10月之间来临。此刻耶伦将“X-date”的预估突然提前到6月1日，就大幅削减了两党谈判的有效时间。

为何会有国债上限的“怪现象”？

国债上限是美国政制的一大特点。它并非出于各国皆有的政府预算争议，而是出于美国联邦政府长期入不敷支，要寻得已通过的国会拨款资金，就只能举债——由于美国宪法将举债权归于国会，因此就造成了国会通过了预算拨款之后还要额外再通过举债立法的“怪现象”。（在1917年前，每次发债也需国会通过，但由于一次世界大战开支繁杂，因而开始改为由国会制定国债上限。）

以往，提高国债上限是国会的例行公事，并非两党绑架美国信用以谋求政治交换的“人质”。但1995年共和党结束了民主党自1952年以来的国会众议院稳定多数之后，国债上限就变成了两党政争的工具，主要发生在共和党（部份）控制国会、民主党控制白宫之时。其中，在2011年奥巴马（Barack Obama）主政期间，美国离债务违约只余72小时，导致股市大跌，美国政府首次被标准普尔降级，并造成了13亿美元的额外举债成本。

与2011年一样，此刻国会众议院由共和党控制，白宫和参议院则由民主党控制，而两党争议的缘由也是由于共和党坚持要将提升国债上限与政府削减开支捆绑，却不愿接受加税开源。

危机再现的缘由

本年1月，经15次投票，打破164年来记录之后，共和党的麦卡锡（Kevin McCarthy）才当选众议院议长。当时他与党内极端议员达成的交换条件之一，就是要将提升国债上限与限制联邦政府开支捆绑。

虽然共和党内对于哪些联邦政府应被削减未有整体共识，但麦卡锡在4月26日经最后一刻的党内谈判和退让后通过了所谓的《限制、节省和增长法》（Limit, Save and Grow Act）。

此法一方面实质上暂缓国债上限至2024年3月，另一方面则要求将来年开支上限限制在2022年的水平，其后每年增幅限于1%，预计十年内将节省4.8万亿美元。同时，此法也特别针对民主党已通过的政策开火，包括废除拜登对于二手电动车和洁净能源生产的补贴、取消拜登当局的学生贷款豁免等。共和党人更为了利用“人人皆讨厌交税”的民意，提出扣减国税局开支——据国会估计，此举反而将减少政府收入，与共和党削减赤字原意相违背。

麦卡锡在4位党内议员的反对（即党内反对人数上限）下通过《限制、节省和增长法》后，明知道该法不能通过参议院，也不会获拜登签署，却声言自己已经完成了工作，只待拜登出招与他展开谈判。

拜登一直以来的立场，则是联邦预算、政府开支、削减赤字都可以谈，但不是与提升国债上限捆绑一起谈。这种立场可算是汲收了奥巴马时代第二次国债上限之争的教训（2013年）——当时共和党人要求削减奥巴马医保以换取提高国债上限，奥巴马坚持不谈判，最后共和党人什么也得不到就让了步，输掉了这一场“胆小鬼游戏”。

时间无多的“胆小鬼游戏”

如今，虽然拜登主动邀请了麦卡锡、参议院共和党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）、众议院民主党领袖杰弗里斯（Hakeem Jeffries）和参议院民主党领袖舒默（Chuck Schumer）到白宫商谈，但根据政治新闻网站POLITICO的消息，拜登立场并无改变。该网引述一名高级官员的说法，称“如果你想多听一次无条件、无赎金处理国债上限是你的责任的话，那么（拜登）可以再说一次。”

拜登与麦卡锡两人“企硬”之际，客观的日程表也没有留给他们太多的讨论时间。麦卡锡本人本周就会带领国会议员访问中东，而拜登本月19日起就要到日本出席G7峰会，以及24日在澳大利亚举行的四方安全对话（QUAD）峰会。换言之，两人在6月1日前可作面对面沟通的时间只有两周左右。

虽然市场一直对于美国两党因为政治争斗而引爆债务违约灾难的可能事态大体上也是抱着“船到桥头自然直”的心态，但部份投资者在4月下旬已开始出售3个月期的国库债卷而买入1个月期的债卷，明显地分别推高和压低了两者的债息，而美国5年期的信用违约掉期（CDS）价格已升至超过十年以来的最高水平。

三种政治可能都“不太可能”

要在6月1日前破除债务违约的危机，政治上大体只有三种可能。其一是共和党妥协，接受拜登不以提高国债上限为谈判条件的要求。不过，除非民意到最后一面倒倾向将危机责任归咎于共和党，否则共和党人绝对不可能妥协；而且，这个可能情况就算成真，也只会出现在债务违约迫近的最后一刻，避免不了危机迫近本身带来的经济成本。

其二是民主党妥协，像2011年的奥巴马一般接受“国债上限是人质”的前提，与共和党展开有关联邦政府开支的讨论。然而，共和党通过的《限制、节省和增长法》处处针对拜登的政策，民主党方面几乎完全没有让步的空间，而共和党也没有提出其他自由开支削减要出自什么具体项目，使民主党难有与之谈判的起点。

同时，由于麦卡锡当选议长的其中一个条件，就是让任何一位众议员也能发动投票推翻议长，如果麦卡锡放弃《限制、节省和增长法》当中的任何要求的话，他也有失去议长之位的风险。

其三是部份共和党倒戈——这也许是拜登心中的最佳剧本。由于此刻共和党在众议院只得9席多数，民主党只要得到5位共和党人倒戈就能在众议院通过立法，因此在两党僵持的情势之下，可能就会出现有少量温和派的共和党议员含泪与民主党联手通过立法应对。不过，任何倒戈的共和党人很可能会在党内初选被同党踢除，政治风险极大，这套剧本的成事机会不高，而就算成事也只可能是暂时延缓国债上限，为两党谈判争取更多时间而已。

如果债务违约危机真的不能在一个月内得到政治解决，拜登当局还有很多极具争议性的潜在“奇招”可以拿出来看看有没有成效。

“奇招”倡议再起

首先，最好笑的是“万亿美元纪念币”的发行。一项1997年的法律给予美国财长权力去发行“任何数量、面值”的白金投资型硬币，原意是让美国政府可以透过发行纪念币去赚取铸币成本和纪念币面值的差价。但字面上，财政部似乎真的可以发行一个面值一万亿美元的纪念币，将它存到财政部在联储局的户口之中，再此存款来支付包括国债利息在内的开支；为免影响货币供应，联储局也可配合卖出其手头上的国债，变相增加不在政府机构手上的国债规模（这是否算是迂回的举债就见人见智）。

其次，就是各种颇具创意的发债手段。例如财政部可以发行利息回报超高的国债再以高价卖出，使政府负债名义上不超越现有的国债上限，又或者发行没有到期日的永久债券，未来危机解决后再伺机赎回等等。

再来的则是由拜登当局直接不理会国债上限，继续发债。这种做法有两种可能法律依据。一是国会的拨款法案具有法律效力，联邦政府因此没有办法停止举债而不违反拨款法，因此联邦政府为了违法就只能继续举债。二是美国宪法第十四修正案订明“美国公债的有效性……不能被质疑”，因此当国会通过的国债上限导致美国国债受到质疑之际，美国总统就只能遵守宪法，而不理会国会上限。

上述的这些“奇招”除了听起来颇为异类之外，在实际操作上和法律效力上都面对重大理论质疑，而且从来没有试行过。但每次美国出现提高国债上限的政治争斗，都会有不少有识之士半认真地、半开玩笑地提出这些方案。

然而，如果美国两党真的被政治斗争冲昏头脑，不惜自我制造出美国债务违约的历史性全球危机，人们也许就有理由去认为这些“奇招”其实也不是不值得一试的。