美国国债上限悬崖再临　白宫国会2023年政斗拉开战幔

根据美国财长耶伦（Janet Yellen）13日通报国会的预估，美国政府负债将于1月19日到达31.38万亿美元的法定上限，联邦政府理论上再不能举债应付日常开支，不过财政部手上还有一系列的特殊会计手段，包括延迟退休基金供款之类，可足政府暂时周转，预估可维持政府正常运作、避免债务违约至少到6月初。

不过，财政部的特殊手段“救得一时，救不得一世”，拜登（Joe Biden）当局与此刻由共和党控制的国会众议院必须为提高国债上限在未来几个月达成协议，否则联邦政府依然有陷入债务违约的危机。

从目前双方态度来看，大家连坐下来谈的前提也没有。这一次提高国债上限之争，有可能比2011年最终导致美国信用评级被降、道琼斯工业平均指数大跌的那一次更为严重。

共和党被极端政客“骑劫”

国债上限在美国财政的地位甚为特殊。如今联邦政府的各种开支责任早就得到国会的拨款和预算法案确立，然而拨款法案本身却没有给予联邦政府举债筹款以支付相关开支的权力。每当政府负债达至国债上限，国会就需要为此额外通过立法提高上限。这就构成了当国会和白宫控制权不在同一政党手中之时的政争机会。

以往，提高国债上限是国会两党毫无争议的例行公事，1990年代之前，众议院更有议事规则自动将国债上限与预算案捆绑。然而，在共和党1994年结束民主党对众议院的数十年控制之后，国债上限就变成了党争的武器，1995至1996年的克林顿第一任期，以至2011年和2013年的奥巴马第一、二任期，都出现过国债上限之争。

2022年的中期选举之后，共和党重夺众议院控制权，再次造成“府院分治”的局面。由于共和党只得5席的轻微多数，其党内近20位立场极端的议员就有了呼风唤雨之能。早前在众议院议长选举中，他们就以少数骑劫多数，导致众议院共和党会议领袖麦卡锡（Kevin McCarthy）经过14次投票也未能当选议长，打破超过150年来的众议院历史记录。最后在麦卡锡对激端派的要求几乎照单全收之后，他们才该麦卡锡坐上议长之位。

在国债上限提升的两党政争中，这些让步就成为了关键。除了向共和党极端派交出了大会议程的否决权之外，麦卡锡也同意了将国债上限提升与削减赤字和开支的方案捆绑，要求众议院预算委员会提出在10年内达至联邦预算平衡的蓝图，并以2022年的财政开支水平为基础。由于2023年的开支比2022年高1,300亿美元，白宫要得到共和党人同意提高国债上限，就首先要在2024年的预算中作出巨额节流的让步。

为何白宫不愿谈？

对于麦卡锡的预算妥协，共和党内也有不同声音。不少传统共和党议员也是国防鹰派，支持加大军事开支，特别是在此刻美国还要军援乌克兰的时节。极端派削减开支的硬性要求，就迫使共和党人不得不在削减国防预算和削减福利开支之间作选择，前者可能会导致美国不能再继续以同样规模支持乌克兰，后者则会让共和党失去国内基层民意支持。

虽然麦卡锡已经表明愿意跟拜登当局展开谈判，但在共和党内部争议还未能解决之际，拜登已摆出了罕见的“绝不谈判”强硬姿态，一改其往日高举两党合作的立场。白宫发言人皮埃尔（Karine Jean-Pierre）就表明提高国债上限是国会必须做的事，白宫不会为此作出任何谈判。

然而，在台底之下，白宫正在试图绕过麦卡锡向温和派共和党众议员招手，希望得到部分人倒戈，与民主党联手一同强迫众议院投票通过提高国债上限。虽然麦卡锡可能暗中也希望拜登此计成功，让他可以避过将美国推向债务违约边缘的这个“烫手山芋”，不过白宫要得到个别共和党议员的支持，必然要作出让步和妥协。这种幕后谈判将会是一个漫长的过程。

“狼来了”的故事

为免债务违约意外发生，部份共和党人已提出所谓的“还债优先计划”，要求财政部在两党争议未解之际优先还债，以避免债务违约。这种临时做法的代价，则是政府必须停止部分运作，甚至停止部分福利的发放。

为免债务违约造成市场动荡，联邦储备局也能够透过各种方法介入，例如买入已违约的财政部债卷等等。但此举将使联储局进一步政治化，而这种减低债务违约负面影响的做法，也会变相减轻共和、民主两党政客达成妥协的市场压力，有可能使危机持续更长时间。

国会山上的政客，为避危机发生，也有可能会“暂缓”国债上限到某一个特别时间点，让联邦政府暂时有空间继续举债应付日常运作。不过，这种做法只会延长提升国债上限的党争时间，本身无助解决争议。

根据《纽约时报》报道，美国银行（Bank of America）的分析师已向客户表明，本年夏秋之间的联邦政府债务违约“有可能”发生，高盛则称债务违约风险达至2011年以来最高的水平。而美国国债贷款违约保险（CDS）的价格近来也录得明显升幅，可见人们对于美国债务违约的风险预期已逐渐提升。

当然，提升国债上限的政斗，以至政斗无解下的债务违约，在不少人眼中都有“狼来了”故事的影子，人们大都预期理性最终会压过非理性，国会山上的政客斗到最后也会悬崖勒马，避免不可收拾的危机真的发生。然而，在今天的美国政坛，人们还能期望最基本的理性要求吗？