杜特尔特料明年卸任　菲律宾政治的变与不变｜ 地理看世界

菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）10月2日突然宣布明年任期届满后将退出政坛，而非按原定计划竞选副总统，更称其此前曾言会寻求市长连任的女儿萨拉（Sara Duterte）将转战总统。这一发展不仅让外界稍感意外，毕竟在不到一个月前，杜特尔特还在为其接受副总统提名而辩护，称希望看到自己的改革努力得以延续。

虽然他的想法转变缘由暂不可考，不过萨拉凭借父亲光环与自身强悍性格在民调中一马当先，预示杜特尔特路线将大概率延续下去，这对于菲律宾来说至少是个好兆头，因为该国可能是东南亚潜力股中面临最多结构性发展障碍的国家，实在需要具魄力的改革者来打破种种束缚。那么，在历史上最受欢迎的改革强人杜特尔特宣布隐退之际，我们不妨来回顾一下，在六七十年代被称为“东方纽约”的菲律宾究竟面临哪些发展桎梏，杜特尔特任内又有哪些变与不变？本文将提供一个与地理有关的视角。

难以推进的土改 被压抑的农业禀赋

菲律宾地理赋予该国的发展优势与劣势都十分明显。其优势最主要是农业资源丰富，该国可耕地面积占到整体国土面积的54%，亚热带季风气候适宜各种热带作物，水资源也十分充沛，又因森林资源丰富（林区占国土面积25.7%）得以保持水土不易流失，保证了土壤肥力。此外，靠近中国等广大市场的区位优势也很突出。

不过遗憾的是，菲律宾农业远未能发挥出应有潜能，甚至无法自给自足。例如，尽管土壤和气候适宜水稻生长，该国水稻每公顷产量仅为中国的55%，即使水稻种植面积占到全国可开发面积的二成之多，也无法自给自足，需要每年进口200万吨大米。这种低效农业导致尽管该国农村虽拥有全国三成劳工，但仅占GDP产出一成，农村大量贫困人口成为该国脱贫的一大障碍。

为何菲律宾将天赐的一手农业好牌打得如此糟糕？这与该国近400年的被殖民史发展起的种植园经济，以及“政客-地主结合体”导致土改迟缓息息相关。

在西班牙16世纪殖民菲律宾之时，最初只是将之作为中国和西属美洲贸易的中转站，因此对菲律宾本土少有开发。直至18世纪由于白银大量涌向中国的贸易逆差导致西班牙货币紧绌，殖民者才更多地转为开发菲律宾本土，并利用该国的农业禀赋发展起以蔗糖、烟草和麻蕉为主的种植园经济，一个被殖民者委任的本土地主精英阶级也随之兴起。等到美国20世纪初通过美西战争成为菲律宾新的宗主国后，种植园经济更因享受庞大美国市场的进口配额（一直持续至70年代）而得到加强与延续。

更糟糕的是，在美国过早引进的民主制度之下，受教育程度较高的地主阶级摇身一变成为政治精英，形成了强大的“政客-地主结合体”。他们将自身地盘作为选区，利用土地财富对选民施以小恩小惠，建立起以人情和人身依附为纽带的选举网络。这些既得利益者在1946年美国主动移交主权后，自然不愿发动彻底土改，比起周围通过艰难战争获得独立的邻国来，菲律宾因此成为土改最不彻底的国家，这也成为该国此后发展的一大显著障碍。在1986年独裁者马可斯（Ferdinand Marcos）下台之前，该国九成农业土地都掌握在地主手中，而地主不过农民总数一成。

即使阿基诺夫人（Maria Aquino）1988年终于颁布《全面土改法》，直至今日也不过重新分配了四成农业用地。她本人虽“以身作则”，承诺了将其1.2万英亩的家族甘蔗园分给世代耕作的5,000名佃农，可是操作上也只是将佃农名义上变成股东，直到最高法院2012年下达强制执行令后，才迟缓兑现土地所有权转让的承诺，且部分土地已被出售用于高速公路和商业项目。考虑到推翻马可斯以来，菲律宾仍有平均七成众议员、八成地方省长出身以土地为基础的政治家族，他们与阿基诺家族一样逃避分配土地，改革速度缓慢自是毫不意外。

就算是超脱于“政客-地主结合体”、且能摆脱传统选举网络直接唤起民众热情的杜特尔特，也依然受困于这一政经现实，尤其是他的“大建特建”（build，build,build）基础设施计划要占用大量农地，需各地地主配合。因此尽管他声称是农民的朋友，但任内土地重新分配速度反而放缓，还在2019年被菲律宾共产党斥骂为“虚假的土改贩子”。许多佃农仍生活在水深火热之中，例如在土改尤为迟缓的产糖基地内格罗斯岛（Negros）上，甘蔗工人在收割季节拼命劳作，日薪却不过3美元左右（约23.4港元），在四月至九月的农闲时期更因缺乏收入而进入“死亡季节”。

如此严重的土地分配不均使该国农业生产积极性和效率受严重压抑，造就土地资源未有充分利用，庞大农民深陷贫穷。更重要的是，在农业潜能无法充分释放的情况下，菲律宾无法遵循东亚三国农业反哺工业的发展路径，而是落入印度式工业孱弱、农业与低端服务业并举的陷阱。而在杜特尔特未有打破“政客-地主结合体”这一庞大利益集团的情况下，该国农业禀赋也将被持续压抑。

尚未缩小的南北差距

除了未能发挥地理优势，该国也未能克服地理障碍。与印尼相似，菲律宾同样是“千岛之国”，共有逾7,000个岛屿，不仅带来了文化语言差异，也天然限制了各地交往整合的能力，且因环境迥异形成了显著的南北区隔。

例如，该国大体分三大区域，分别是北方的第一大岛吕宋岛（Luzon），中部的米沙鄢群岛（Visayas）和南部的第二大岛棉兰老岛（Mindonao）。其中吕宋岛与中国最为接近，从唐朝起就有商贸往来， 16世纪西班牙殖民者主要以吕宋岛为中心开展活动，也正是看中中国的贸易价值，这也使得该岛在商业、教育和医疗等方面都因殖民者关注而开发甚早。再加上吕宋岛在多山的菲律宾拥有唯一大型平原（即吕宋平原），是殖民者发展种植园经济的首选，此后转型成工业园区也拥有天然优势，该地在经济发展上显著领先。根据2020年数字，该岛GDP占到菲律宾全国GDP的七成以上。

而南部棉兰老岛则在位置上更靠近印尼和大马，受到从阿拉伯半岛-马来-印尼路线传播而来的伊斯兰文明影响，棉兰老岛附近的苏禄群岛（Sulu）在15世纪就已建立起苏丹王国。因此，在面临信仰天主教的西班牙殖民者入侵时，该岛穆斯林爆发了激烈的反抗。即使西班牙发动了300年的“摩洛战争”（西班牙此前与北非摩洛哥穆斯林缠斗几个世纪，在殖民菲律宾意外同样遇到善战的穆斯林时，遂轻蔑地同样称之为摩洛人），也始终未能建立起的军事控制和税收政策，且在血与火中加深了宗教敌意。

面临棉兰老岛的不服管控和中北部人多地少的情况，美国殖民当局和之后的菲律宾当局抛弃了军事手段，采取了柔和的鼓励移民政策，以期望稀释该岛穆斯林人数量。新移民也迅速在该岛北部落地生根，夺走了许多穆斯林的世代耕作的土地，逼其不断向南撤退。

双方矛盾因此不断累积，到了1968年反叛的穆斯林新兵被击杀事件爆发，又恰逢该岛到了天主教徒人數超过穆斯林人數的临界点后，主张独立的“摩洛解放阵线”揭竿而起，穆斯林反叛战争就此爆发，自那以来共导致15万人丧命，直至杜特尔特2017年通过长达五个月的战事平息叛乱、2018年赋予穆斯林建立自治区的权力后方才平息。

在四十载战火阻碍下，菲律宾南部发展落后程度可想而知，除了南部遍布枪孔和贫民窟的穆斯林聚居区外，中部未被开发的群山遍野之中更有逾200万人的原始山地部落，只有该岛东部沿海地区发展出了以外国大型农企投资为主的规模农业和相关加工工业，其中尤以杜特尔特家族领导的第一大城市达沃市发展程度最好。

杜特尔特2016年的当选，也有民众对于这位不持有“马尼拉中心主义”的政客结束南部战火、缩小南北差异的期许。而棉兰老岛也确实成为杜特尔特“大建特建”的主要受惠者，不过由于2017年的战事、2020年以来的疫情阻碍，项目进展不及预期，该岛GDP在2020年仍仅占全国14%，与2016年杜特尔特上任初期持平。如若萨拉能够当选，现继承了达沃市市长一位的她将无疑同样注重南方发展，而杜特尔特奠定的和平至少是一个好的开始。

以地理的视角观之，菲律宾未能利用好农业禀赋，又尚未克服地理带来的巨大南北差异，杜特尔特有突破之处也有不足之处，大概率接班的女儿能否继续推进改革，将是菲律宾未来发展的关键。