《香港人权与民主法案》通过　中美关系不会因此“揽炒”

经过一个多月内部磋商，美国参议院终于在上周二（11月19日）通过《香港人权与民主法案》（下称《人权法》）。翌日，众议院亦快刀斩乱麻，免去两院版本整合过程，直接通过参议院版草案。至此，《人权法》已完成所有国会流程，只待总统特朗普签字生效。中国政府也不出意外地由数个机构强势表态，更用上近似最后通牒的“勿谓言之不预也”。不过，纵使法案生效，中美两国仍有不少回旋余地。

417票赞成，1票反对，经众议院表决后，《人权法》终于来到了特朗普的案头。根据美国宪法规定，总统可签字通过或否决法案，或等待10天令法案自动生效；但若10天期限内国会休会，法案则会被自动否决。为避免这一情况发生，民主党众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）在上周三（11月20日）选择放弃众议院版本草案，直接表决参议院“减辣版本”，令特朗普必须在国会休会前明确表态。

特朗普难违国会意志

众议院通过法案后三日，特朗普在接受福克斯新闻（Fox News）电话采访时表示“我们必须和香港站在一起，但我也同时与中国国家主席习近平站在一起。……我支持自由，我支持一切我们想做的事，但我们正处于达成史上最大型贸易协议的过程”，令外界猜测特朗普会否因顾忌贸易协议而否决《人权法》。

事实上，这样的表态只反映特朗普对《人权法》并无太大兴趣，可能紧随形势成为“墙头草”。特朗普自上任以来，对人权议题均不太热中，只在可吸引选票时出声：为迎合国内拉丁裔选民，便支持制裁委内瑞拉及古巴；为迎合犹太社群，倒向以内塔尼亚胡为代表的以色列保守派。

不过，特朗普更无必要“得罪主流民意”。自香港反修例风波爆发以来，《人权法》在国会山取得跨党派高度共识。传闻立场温和的共和党参议院领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）曾阻止法案“打尖”，但在同党法案发起人卢比奥（Marco Rubio）及参议院外交委员会主席里施（Jim Risch）施压下，最终亦大开绿灯。

另一方面，法案前后三次表决有两次均以“无异议”方式通过，众议员马西（Thomas Massie）投下的唯一反对票只因其为自由意志主义者，不支持任何干预措施。可见，符合美国“政治正确”原则的《人权法》，已取得国会两党高度共识。

外交议题并非美国选民关注焦点，只是，卢比奥、佩洛西等人极力推动法案，证明其坚信“必须用尽一切办法遏止中国”，或“美国需竭力保卫人权”的政治理念，若特朗普选择“正面打脸”，以卢比奥为代表的共和党保守派势力势必减少对特朗普的支持，尤其是卢比奥所在的佛罗里达州是重要的“摇摆州”，特朗普自然不敢轻举妄动；在野民主党也必定会抓住机会，将今次事件同特朗普和朝鲜领导人金正恩、土耳其总统埃尔多安等人良好关系“打包加工”，为特朗普扣上“独裁者同路人”的帽子。

《人权法》虽然很大概率通过，但却在“执行层面”上赋予行政机关自由裁量权。参议院版的《人权法》中，可直接落实的大多限于保护香港和平示威者的被动措施：如要求美国驻外机关批出签证时不考虑“因参与和平示威”留下的案底，包括非法集会、非法集结等罪。至于对个别人士进行制裁、检讨香港独立关税区等“辣招”是否执行，则由行政部门参考国务院报告后做出，并非特朗普签字后即时生效。而对“左媒”记者的制裁，则只写在法案尾段的“国会意见”（Sense of congress）中，并无约束力。

北京对等反制限“口头”

参议院通过法案时，正是香港上周三（11月20日）清晨，特区政府抨击该法案“既无必要亦毫无理据，损害双方利益”，北京方面更由全国人大、政协外事部门、港澳办、中联办、外交部及其驻港公署分别发表措辞强硬声明，谴责美国“在人权和民主问题上的极端虚伪、赤裸裸的双重标准以及反中乱港的险恶用心”。当晚的央视《新闻联播》中，相关声明全文播出，占去30分钟节目中逾三分之一时间。同日，外交部副部长马朝旭亦召见美国驻华临时代办柯有为（William Klein），表示“中方必将采取有力措施予以坚决反击，一切后果必须由美方完全承担”。

多部门共同发出警告，在中国外交惯例中颇为罕见，上一次还是2012年9月日本“国有化”钓鱼岛之时。另一值得留意的是，外交部驻港公署声明尾段提及“敦促美方悬崖勒马，否则必将自食恶果，勿谓言之不预也”；《人民日报》亦在社交平台上以《勿谓言之不预也》为题，将七部门言论整理后发布。由于“勿谓言之不预”在中国外交惯例中有最后通牒之意，在上世纪六十年代中印和七十年代中越战争时，更成为开战前信号，即使今次并非以《人民日报》社论形式发出，也体现北京对《人权法》通过的极度不满。

不过，北京表态并不意味其会在短时间内强硬反制。不同于贸易战中动用的“关税武器”各国皆有，可以迅速对标征收，北京一直以“不干涉他国内政”为外交原则，面对一个“干涉中国内政”的法律，很难找到报复目标。

另一方面，北京亦深知美国国会内的“政治正确”同行政部门“务实作风”间的距离。以台湾问题为例，尽管国会通过多项“亲台法案”，但行政部门政策变化却不大。如今美国这份讲究“政治正确”、措辞严厉的法案本身并没有实质影响，中国方面以“政治正确”、措辞严厉的表态回复，便是对等反制。而当美国各政府机构以此法案为法律基础，推出如冻结资产、限制签证、撤销香港“独立关税区”待遇等实际措施时，北京才会以更具实际意义的方式反击。

面对紧张局势，不少人担心中美正进行的贸易谈判会否受阻碍。美国副总统彭斯（Mike Pence）上周二便表示“总统已明确说明，如果香港发生任何暴力行为，或这一问题没有得到妥善且人道的对待，美国将很难与中国达成任何协议”。

但北京方面在上周四（11月21日）的声明却明确回应外界猜测，商务部发言人高峰在例行记者会上表示“中美双方经贸团队将紧密保持密切沟通……”明确表示了中方不愿将《人权法》同经贸谈判捆绑的态度。而外交部发言人耿爽同日的答记者问亦颇值得玩味，被问及《人权法》会否影响中美经贸磋商进程时，耿爽一面开重炮警告“我们正告美方认清形势，悬崖勒马，不得将该案签署成法”，紧接着又语气温和表示“我们希望美方能同中方相向而行，在相互尊重和平等互利的基础上，找到解决（贸易争端）问题的办法”。可见，北京在处理对美关系时仍维持就事论事的态度，将美国涉港问题和中美谈判分割处理，依旧且一直会是北京的思路。

中美关系正处“危险平衡”

特朗普上台之后，从最早的关税战，到针对中兴、华为的科技战，从孟晚舟被捕事件，到如今《人权法》风波，中美两国已交手多次，对彼此“需求”也多了不少了解。或许特朗普身边真的聚集了一批“希望解决中美贸易逆差”，或是“旨在极力打压中国”的幕僚，但特朗普却似乎没有“中心思想”，或求达成协议以为其提供可夸耀资本，或求力挺香港而获得保守派选民拥护，如何利用一切可利用的成绩、资源及工具打赢2020年总统大选，是他的核心诉求。

自特朗普向中国加征关税以来，贸易战对中国经济的实际影响有限，对中国国民的心理影响也已逐步消散，北京就更没有同华府“速战速决”的必要。

有人提议北京应拖至2020大选后再“静观其变”，但中国却在谈判过程中，相继在购买农产品、分阶段达成协议上让步，这都证明北京在贸易谈判中似是“醉翁之意不在酒”，并非执着于谈判中获得多少具体利益，换取两国撤回多少关税，而是希望借着协议的签署以营造共识，避免美国对华鹰派进一步坐大，从而维持中美关系及中国外部环境之稳定，为国内持续的经济发展与改革创造良好条件。

中美诉求的相通之处，令两国虽在表面上时有冲突，却能维持密切沟通。当然，这样的局面并不代表北京会在处理对美关系时“一让到底”。在贸易谈判中，北京不可能接受有辱国格的监督机制，亦不可能放弃自身工业和科技发展计划；同理，北京也绝不会接受美方以香港问题作为谈判筹码。政治永远充满偶然，倘若任意一方的鹰派势力持续坐大，都可能令中美关系失衡。这也该成为两国政治家心中长鸣的警钟。

上文刊登于第190期《香港01》周报（2019年11月26日）《《香港人权与民主法案》通过　中美关系不会因此“揽炒”》。

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