【新闻背后】美国行政权力横行　特朗普一个人说了算？

特朗普一句增加中国货关税Twitter推文，掀起全球股坛愁云惨雾，好不威风。在此等国际经贸博奕背后，特朗普在美国国内也在运用其行政权力，大展拳脚，将美国既有的三权分立，推向“总统一个人说了算”的政治现实。
继本年2月才上任的司法部长巴尔（William Barr）上周四（2日）缺席众议院司法委员会聆讯后，委员会的民主党籍主席纳德勒（Jerrold Nadler）要求巴尔与众议院商讨向国会送呈“通俄门”调查报告部分未公开文件，并设下“美国东岸时间周一（6日）上午9时”为死线，否则将会控巴尔以“藐视国会”。
在特朗普早声称会反对“所有国会传票”的背景下，民主党控制的众议院继本年初政府停摆之战后，势将与行政大权在握的特朗普，揭开下一幕战幔。

两日内急改口风　阻国会传召通俄检察官

在巴尔面对“藐视国会”指控之际，周日（5日），民主党亦公开表示计划邀请“通俄门”特别检察官米勒（Robert Mueller）在本月15日到众议院司法委员会听证。

在上周五（3日）才表示米勒是否参与国会听证“由司法部长决定”的特朗普，周日闻讯马上大改口风，在Twitter上公开反对米勒作证，指责民主党输打赢要，接连发表8条相关推文，远超再加关税的两条。

由于米勒上周被揭曾在3月底去信司法部长巴尔，批评后者对其长达448页通俄门调查报告的总结，指之缺乏“脉络”，造成公众对“报告关键面向的误解”，米勒的国会听证甚有机会给予民主党火药，即使不能损伤特朗普，也有机会使本在司法界享负盛名的巴尔声誉尽丧。

巴尔为免受众议院的律师团队质问，因此上周才缺席听证。同时，民主党众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）就公开指责巴尔曾对国会说谎，在收到米勒批评信后，仍向国会表示“不知道米勒是否支持他的总结”，已犯上刑罪。

此等烽火之间，性格神秘的米勒也不知会对国会爆出甚么新料，在特朗普的计算中，似乎还是不让他参加听证为妙。

手握“行政特权”　无视国会传票

除了“通俄门”调查的后续发展外，特朗普也处处反对众议院对他的调查。上周，他就在纽约联邦法院控诉德意志银行及第一资本金融公司（Capital One），要求他们停止遵从众议院对特朗普金融记录的传票。

而众议院依法向国家税务局（IRS）取得特朗普过去6年报税表的要求，也被税局隶属的财政部部长努钦（Steven Mnuchin）拦了下来，使众议院的民主党人不知是否要向税局发传票，还是直接上法院控告努钦才好。

另外，根据“通俄门”调查，曾不惜辞职抗拒特朗普“炒掉米勒”命令的前白宫法律顾问麦克加恩（Don McGahn）也有被传召到国会听证。特朗普现正考虑引用“行政特权”（executive privilege）阻止麦克加恩遵从国会传令。

两度否决国会决议　行政手段暗渡陈仓

其实，特朗普本年以来已经两次否决国会两院的决定──一次是国会否决其兴建美墨边境围墙“紧急状态令”的决议；另一次则是国会要求美国中止介入也门（Yemen）战火的决议。

而且，特朗普在阻止中美洲移民的问题上，也开始透过鬼祟的行政手段解决──例如路透社早前就报道，负责难民身份申请的美国公民及移民局（USCIS）已修改其内部培训指引，或将透过前线人员的程序改动，使难民申请更难通过。

如此种种发展，可见成功挟民意以令共和党的特朗普，在去年中期选举、年初停摆建墙战相继失败之后，竟然愈有“一个人说了算”的趋势，任民主党控制的众议院如何动作，也动不得他分毫。

在国会分治的情况下，民主党不能单靠己力迫令特朗普服从，实属正常。不过，行政机关对于国会调查的权力如此轻蔑，却是非比寻常。

“藐视国会”罪虽在　实难行

当然，国会两院任何一院都可以透过简单多数对任何人士控以“藐视国会”。而“藐视国会”自1857年开始就已经是联邦刑罪，罪成者可判囚最高一年。

在遥远的过去，国会还可以透过国会的警卫官（Sergeant-at-arms）去主动逮捕藐视国会者。参议院在1927年就曾运用有关权力，而最高法院在1929年也曾判定国会有要求“为立法机能迫令作证”的权力。不过，国会主动出击的权力在1935年就没有被运用过，如今就算要“重操故业”，也不知如何着手。

在今日较为“斯文”的国会，执行“藐视国会”刑责的权力，实际上已经交到司法部手中。不过，如果司法部要控以“藐视国会”刑责的对象是司法部长自己，实在难以成事──我们很难想像巴尔会签署授权司法部对自己提出刑事起诉的文件。

当然，以往也有不少行政部门官员拒绝出席国会听证，不过最后皆以非刑事手段和平解决。

国会权力只是“纸老虎”？

另外，国会也可以绕过司法部，以国会的律师从民事方式，要求法院迫令有关人士服从国会传票，否则将会负上“藐视法庭”之罪。

奥巴马时代的司法部长也曾在2012年被控“藐视国会”。当时奥巴马曾引“行政特权”阻止国会传令；最后民事诉讼拖延至2016年才由法院判定奥巴马的特权无效，不过那时候争议已经事过境迁。

这种国会传召权与行政特权的高下较量，目前尚未有最高法院判例。此时此刻，也并非没有可能制造出一宗可以打上最高法院的新案件。然而，经特朗普亲手拣选、委任两位大法官过后，最高法院已是保守派的天下，此等诉讼无异于送给特朗普一场胜仗。

由此等分析可见，国会调查、传召的权力，对行政机关而言，说到底只是“纸老虎”而已。特朗普固然可以败选，但美国总统（如果他或她愿意的话）确有“一个人说了算”的权力。

特朗普此刻借行政权力横行，不顾对立法（甚至是司法）权力传统上礼仪性的尊重，所暴露出的是美国分权制度的缺陷──一个“一群人聚在一起的地方”（“国会（Congress）”一词原义），或是“一堆人在讨论的行为”（“议会（Parliament）”一词原义），实在没有力量去监察手握实权的行政机关。

以往的监察，只是人们尊重传统礼节之下的假象而已。拆破了这个假象的特朗普，也开始毫无节制的要享受“一个人说了算”的权力感。只不过，这一招也许在国内用得上，在国际层面还是要看现实政治的实力较量。