【港版国安法】北大专家强世功：邓小平为什么不提“高度自治”？
全国人大上月（5月）高票通过“港版国安法”立法，引发本港和国际社会关注，社会讨论不乏恐慌和忧虑，但考虑到“修例风波”等香港实际形势之变化，加上中美角力之大局，中央认为有需要于此际出手制定香港国家安全法，可谓情理之中。
香港回归至今已近23年，在这个过程中，选举制度的推广和普选问题的争论引发香港“核心价值观”和“身份认同”的争论，加上香港问题裹挟在近代以来中国文明秩序的断裂和转型中，争取“人心回归”是制度以外中央治港方针的一项挑战。而港人对“港版国安法”的忧虑，亦离不开北京的派驻香港国安机构介入有多深、执法流程，会否遵循香港法律、由香港本地主理等。
中国法学家、北京大学法学院教授强世功重温邓小平关于“ 一国两制”的论述，从法理角度论述中央治港方针的历史原意与规范意涵，撰文并刊登于《港澳研究》2020年第2期。他认为，参详邓小平对“一国两制”的论述，“港人治港”都不能离开“一国”为体、“两制”为用的大原则，中央在重大问题上必须“干预”香港，恰恰是为了保证“一国两制”在正轨上运行。
《香港01》将强世功教授全文拆分三篇转载，本文为第三篇，探讨“高度自治”的意涵，并解释“一国两制”乃是时代的产物，对其理论阐释和规范性意涵的解读无疑需要与时进。
【港版国安法】北大专家强世功：港人治港与中央治港并不是对立的
五、邓小平为什么不提“高度自治”？
早在“一国两制”这个概念出现之前，“高度自治”这个概念就已经出现。在1981年公布的推动和平统一台湾的“叶九条”中就出现了“高度的自治权”这个概念。当“一国两制”方案运用到香港时，“高度自治权”这个概念出现在1983年初中国政府公布的解决香港问题十二条基本方针政策，出现在联合声明载明的中央对香港的基本方针政策中，并规定在基本法第二条中。尽管如此，邓小平提出“高度自治”有其特定的想法。从他对香港回归之后继续采取资本主义制度的论述看，他往往采用更为形象的“保持不变”这个论述，而不是“高度自治”这个概念。相反，他对“高度自治”引发的曲解和歧义保持高度的敏感和警惕，并针对这种曲解而针锋相对地提出“中央干预论”。事实上，从基本法起草到香港回归之后，中央治港面临的最大挑战就来自香港反对派系统歪曲阐述的错误“高度自治论”。
（一）“高度自治”：为了反对“两个中国”或“完全自治”
从尼克松访华以来，如何推动中美建交就成为一项重大的政治课题。这个问题随著邓小平复出而提上议事日程。然而，中美建交的一个障碍就是美国在军事上支持台湾。为此，中国提出中美建交的三原则都围绕台湾问题展开：美国与台湾当局“断交”、废除所谓“共同防御条约”以及从台湾撤军。正是在这三项原则基础上，中美正式建交。这也意味著统一台湾的政治条件已经成熟。因此，就在1979年1月1日中美正式建交当天，全国人大常委会发表了《告台湾同胞书》，明确提出在“承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府”的前提下完成祖国统一大业。然而，美国国会却在1979年4月10日通过了所谓的“与台湾关系法”，极大地破坏了台湾回归的政治环境，客观上鼓励了台湾当局所谓的“两个中国”论调。面对政治形势的变化，中国在与美国进行严正交涉的同时，1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英向新华社记者发表谈话，提出和平统一台湾的九条方针政策，明确表示统一之后的台湾将享有“高度自治权”。
邓小平之所以提出“高度自治”这个概念，实际上是针对所谓“两个中国”以及由此衍生出来的“完全自治”概念。在1983年阐述和平统一台湾的设想中，邓小平明确指出：“我们不赞成台湾'完全自治'的提法。自治不能没有限度，既有限度就不能'完全'。'完全自治'就是'两个中国'，而不是一个中国。制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国。” 然而，当“一国两制”构想运用到香港时，虽然在中央政策和法律文件中反复出现“高度自治”这个提法，但在邓小平本人关于香港问题的论述中从来没有出现“高度自治”这个提法。这或许是因为他预见到这个概念将会引发不利于中央的巨大争论，因此他更多采用“保持不变”这个提法来阐述与高度自治相关的内容。
（二）“保持不变”：“两制”都不变
“一国两制”下如何处理香港的资本主义制度，邓小平最常用的表述是“保持不变”。早在1982年与撒切尔夫人会谈中就明确提出：“香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持。”不同于抽象的“高度自治”概念，“保持不变”这种形像说法一下子抓住了香港人的心，以至形成“五十年不变”的说法，最后甚至写入中英联合声明和基本法中。然而，纵观邓小平对“保持不变”的论述，他不仅突出香港资本主义不变，而且强调内地社会主义也不能变，并强调内地社会主义制度不变是香港资本主义不变的前提。
在20世纪80年代，中国的社会主义道路承受巨大压力。在国际上面临著冷战中西方意识形态和苏联戈尔巴乔夫“新思维”改革的压力，在国内由于“文化大革命”导致人们对坚持社会主义道路有疑虑，以至于在如何评价毛泽东同志的问题上党内出现巨大分歧。在这些涉及中国未来前途方向的根本问题上，邓小平坚定不移地主张全面、正确地肯定毛泽东思想，始终坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化。在基本法起草阶段，一方面处在西方对苏联和中国展开“和平演变”的高峰，另一方面也是国内资产阶级自由化思潮的活跃期，这两种思想交织在一起，直接影响到基本法起草过程中关于中央在香港的主权行使、中央与特区的关系、香港政制发展等重大宪制问题的争论。
在这种背景下，邓小平强调“保持不变”不仅强调香港资本主义制度不变，而且要捍卫内地社会主义制度不变。为此，邓小平特别指出，在“一国两制”中，内地的社会主义是“主体”，是“前提”，只有在这个前提下才能容许香港这个小地方搞资本主义。如果内地社会主义制度改变了，那么“一国两制”也就无法进行下去了。因此，“说不变不是一个方面不变，而是两个方面不变。”这就意味著虽然保持香港资本主义不变，但绝不能将香港变成对内地进行“和平演变”、从而改变内地社会主义制度的大本营或桥头堡。邓小平的这些论述恰恰在1989年春夏之交的政治风波中展现出其预见性，而正是在经历了1989年政治风波之后，基本法草委会才在基本法草案中对第23条进行了全面完善。从此之后，“23条立法”成为“一国两制”处理“两制”关系的重大议题。
（三）“保持不变”：制度大体不变而“人”可以变
从邓小平的论述看，“一国两制”只是要保持香港的资本主义制度大体不变，至于谁来运作这个制度，则完全可以变化。香港回归后，香港的管治者就由英国人变为中国人，虽然提出“港人治港”这个提法，但邓小平反复强调“爱国者治港”就是表明中央拥有对“港人治港”这个概念的解释权和决定权，因此“谁是爱国者”不是一个理论问题或者学术问题，而是一个政治问题，取决于主权者的政治判断。中央判断香港人究竟是不是爱国者的一个重要根据就是看他如何运作香港资本主义制度。如果能够保证香港资本主义制度在“一国两制”轨道上顺利运行，捍卫国家统一、维护国家主权并保持香港繁荣稳定，那就是爱国者；若香港资本主义制度运行导致分裂国家、颠覆内地政权、危及国家主权、安全和发展利益，不利于香港繁荣稳定，那显然就不是爱国者。
因此，如果把邓小平提出的“保持不变”解读为“港人治港”和高度自治，那就很容易偏离邓小平的本意，取消中央对香港资本主义制度运作的决定权。那就意味著香港的资本主义制度由谁来运作、如何来运作，就变成了香港高度自治范围的事务，由香港人自己说了算，以至于中央确定“谁是爱国者”、谁来治理香港以及中央指导特区政府施政就变成了“干预”香港高度自治。因此，在邓小平的论述中，我们看到大量关于中央“干预”香港的论述，中央在重大问题上必须“干预”香港，中央“干预”香港恰恰是为了保证“一国两制”在正确的轨道上运行。
（四）“变”与“不变”的辩证法：“保持不变”只是手段
作为马克思主义者，邓小平始终反对教条主义和本本主义，坚持实事求是，甚至在手段选择上强调“不管白猫黑猫抓住老鼠就是好猫”这种实用主义的策略。邓小平始终强调香港资本主义“保持不变”并非目的，绝不能为不变而不变。他之所以强调“保持不变”，是因为香港资本主义在当时运行良好，既能够实现香港的繁荣稳定，又有利于内地的社会主义现代化建设。保持“繁荣稳定”作为规范的正当性决定了“保持不变”作为手段的正当性。随著时代环境的变化，若“保持不变”不能保持香港长期繁荣稳定，那就必须采取“变”。因此，邓小平在其论述中始终强调“变与不变”的辩证法，要在“不变”中看到“变化”的一面。只要有利于香港的繁荣和发展，只要符合香港人的利益，就要坚持“变”。假如香港的资本主义制度无法有效运行，不能实现繁荣稳定，甚至不利于国家统一和现代化建设，那么“保持不变”就丧失了意义，就必须坚持 “变”。
在基本法起草过程中，不少香港人担心内地改革开放的政策会变，担心中央对香港的政策会变，从而片面地强调中央要保证对香港的政策保持不变。对这种主张，邓小平一方面强调不变，甚至给出了“五十年不变”的承诺。但另一方面，邓小平辩证地指出，“不要笼统地说怕变”，“变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗？” “如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展，而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。如果有人说什么都不变，你们不要相信。” 可见，在香港问题上若将“保持不变”上升为一种原则性的教条来理解，就脱离了实事求是的政治原则，显然背离了邓小平的原意。
（五）用“中央干预论”反驳“高度自治论”
邓小平不赞成台湾“完全自治”的提法，用“高度自治”来回应，而这个“高度”就是用国家主权和宪法及基本法来加以限制。因此，在邓小平的论述中，始终强调“一国两制”，强调“一国”的主权建构，绝不可能将“高度自治”上升到与“一国两制”同等重要的地位上，相反要将“高度自治”放在“一国两制”、主权行使和稳定繁荣的原则框架之下，纳入到宪法和基本法建构的宪制架构中。在这样的学理和宪制架构中，中央行使主权必然高于香港的高度自治，这就为中央干预香港、在香港行使主权提供了学理和制度支撑。
如果说“完全自治”可能导致“两个中国”，那么“高度自治”这个提法很容易强调香港方面拥有非常大的权力，甚至将中央权力排除出去。事实上，在基本法起草过程中，“高度自治”这个概念就成为香港方面向中央争取权力的正当理由。不少香港人认为“高度自治”就是中央仅仅负责国防和外交，其他的权力都由香港来行使，甚至按照联邦制的思路提出香港的高度自治包括享有“剩余权力”。有人甚至主张“高度自治”的“高度”概念不是法律概念，要么删去，要么改为“完全自治”；有的主张将香港特区政府改为“香港特区自治政府”；有的认为既然香港是“高度自治”，就不能规定“直辖”于中央人民政府等等。而在行政长官选举问题上，更是藉著“高度自治”概念来主张直接普选，反对提名委员会的提名，反对中央对行政长官的任命或主张这种任命仅仅是程序性、形式性的任命。因此，不少香港人错误地认为，只要中央在国防和外交领域之外行使其他主权性权力，就构成对高度自治的“干预”。
正是针对香港人对“高度自治”的这种片面错误解释，邓小平始终强调中央要对香港行使主权，而行使主权就必须采取正当的“干预”。早在1984年，邓小平就明确指出：
“不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定。……切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面，也可能来自那个方面。如果发生动乱，中央政府就要加以干预。由乱变治，这样的干预应该欢迎还是应该拒绝？应该欢迎。”
在1987年接见基本法草委的谈话中，邓小平又重点反驳对“高度自治”的错误理解，强调中央对香港的“干预”：
“中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情？能够设想香港就没有干扰，没有破坏力量吗？我看没有这种自我安慰的根据。如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。大家可以冷静地想想，香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢？过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛！总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。中央的政策是不损害香港的利益，也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以请诸位考虑，基本法要照顾到这些方面。有些事情，比如一九九七年后香港有人骂中国共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在“民主”的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。只有发生动乱、大动乱，驻军才会出动。但是总得干预嘛！”
可见，邓小平在阐述中央对香港方针政策时，始终著眼于国家主权建构，强调“一国”建构的重要性，而对“港人治港”、“保持不变”、“高度自治”之类的通俗说法，始终保持著政治上的警惕性，并针对各种误读和歪曲进行理论澄清。
六、结论
“一国两制”乃是时代的产物，对其理论阐释和规范性意涵的解读无疑需要与时进，在不同的时代，针对不同的问题进行不同的阐释。“一国两制”方针作为衡量和推动中央治港行动的尺度不仅具有政策所包含的规范价值尺度，而且更重要的是具有针对现实问题的客观有效性。“政策”不同于“法律规范”就在于其有效性不仅仅取决于其规范的正当性，而更重要的是解决问题的客观有效性。当中央治港在“事实”层面上面临问题或者出现危机的时候，中央不是简单的就事论事地加以解决，而是把这些客观现实问题上升到“方针”层面的规范思考，从而不断解释、重构和发展中央治港方针。
在这个意义上，中央治港就像驾驭一艘航船，当遇到风浪的时候，总是不断调整航向。因此，中央对“一国两制”方针的阐释和再阐释、重构与发展，就在于不断针对政治现实的变化来校准其解决现实问题的针对性和有效性。由此，对中央治港的“一国两制”方针的理解，决不能在抽象的规范概念意义上仅著眼于字面意思来理解，而必须放在具体的历史情境中，放在区分敌我的政治性处境中来理解。
事实上，今天中央反复提到的“一国两制”、“港人治港”（“澳人治澳”）和高度自治这三句话十二个字，也是在特定历史背景下对中央治港方针的重构。我们唯有意识到这种对中央治港方针重构的历史性，才能理解其时代合理性，理解其历史针对性。因此，面对新的历史时代，我们有必要重新回到历史源头，通过邓小平的重要论述来追溯中央治港方针的历史原意。由此我们就会看到“一国两制”、主权行使和繁荣稳定才是中央治港方针的历史原意，才是中央治港方针的“体”和“本”，相比之下，“港人治港”和高度自治更多是“一国两制”方针在具体落实中的“用”。我们只有在中国传统的体用辩证思想中，才能理解“一国两制”方针内涵的丰富性，但无论如何都不能离开“一国”为体、“两制”为用的这个大原则，从而使“一国两制”行稳致远，“不走样”，“不变形”。