【新冠肺炎与第五个现代化．十二】公共卫生体系缺陷因何导致？

突如其来的疫情，三千多人的死亡，汹涌而来的新冠肺炎（俗称武汉肺炎）疫情是一起严重的公共卫生危机，也是对中国治理体系和治理能力（第五个现代化）的一次大考。面对这场病毒肆虐的危机，人们不禁会问：过去的17年时间里，中国应对突如其来的重大疫情有了哪些切实的进步？还存在哪些亟待修补的短板甚至盲区？中国又该从还处于拉锯战中的新冠肺炎疫情中反思什么？
中共总书记习近平指出，这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。鉴于此 ，如何总结与反思这场肺炎疫情，就显得尤为重要。《香港01》就此刊登系列文章，系统反思中国当前的治理体系和治理能力。
本文为系列文章第十二篇。

新冠肺炎（俗称武汉肺炎）在全球确诊病例已突破10万例、死亡超过3千人，疫情严峻程度超越2003年的严重急性呼吸道症候群（SARS），而两岸的防疫体系在疫情面前却显得相对被动，只能顺着情势做滚动式管理，见招拆招。

两岸公共卫生体系历经过2003年SARS经验后，为何在2020年遭遇新冠肺炎来袭，医疗体系仍承受庞大压力？社会大众人心惶惶，恐惧造成抢购、囤货混乱。《香港01》专访长期关心两岸公卫体系的台湾公共卫生促进协会常务理事陈美霞，探讨两岸公共卫生体系在1980年代逐渐转向医疗重于预防、医疗体系市场化，所导致的制度缺陷。

面对疫情 捉襟见肘

2月3日晚间，第一批武汉台商包机回台。次日，中央流行疫情指挥中心的记者会上，一夜未阖眼的台湾卫福部长陈时中宣布有一名台商确诊时，一度哽咽，忍不住拭泪，成为台湾对抗新冠肺炎疫情的经典一幕；中国大陆最前线抗疫的医护人员，更是传出一天只睡3个小时，累得倒地而睡，穿纸尿裤以争取时间等，照片流出，也引发许多网友心疼。

在抗疫的日子里，恐惧、埋怨、紧张和感谢，在这些庞杂的情绪外，有人提出疑问，从2003年抗SARS的经验，到现在的新冠疫情，为何两岸公卫体系皆未能对传染病的防治游刃有余地处理？这问题，陈美霞早在2001年就关注到了。

“这次的疫情，可以看到两岸都是一样的，事前工作没有做好。”陈美霞分析，公共卫生体系有两端，一端是预防，一端是治疗，整个是连在一起的体系。但是两岸在医疗体系走向“市场化”的同时，越来越忽略预防端，而侧重关注医疗端，造成医疗体系莫大的压力。这是两岸共有的问题。

陈美霞以台湾为例，指出：“预防端和医疗端应该是连在一起的系统，预防端应该有一个像陈时中一样的指挥官。”陈美霞举例，理想的状况是，预防的部门在100个疑似病例中里面发现有20个特别严重的个案，再交给医疗部门治疗，分担医疗端的压力，“医疗端其实该处理的只有治疗，这是一个连在一起互相配合的体系。如果这个体系有运作健全，现在的陈时中就不会有这么大的压力，一个人扛下一个巨大的重担，而是有一整个体系在支持他。”在医疗前面，大量的防治工作没有准备好，才会造成医护人员们难以负荷的辛苦和民众的恐慌。

惊惶失措，其实不是两岸防疫作战一直以来的样子。陈美霞提到，或许很多人不知道，两岸公卫体系在杜绝传染病的路上，其实都曾有过耀眼的成绩。

倒退与逆转：重医疗轻预防

从1950年代到1970年代，当时有许多比新型冠状病毒致死率更高的急性、慢性传染病横行于两岸；中国大陆却在这段期间成功消灭了性病，控制鼠疫、疟疾、血吸虫病、霍乱、天花等疾病的侵害。同样地，台湾也成功对抗霍乱、痢疾、疟疾、日本脑炎、小儿麻痺等传染病，让它们几乎在台湾绝迹。

但是这样身经百战、功勋彪炳的体系，为何被SARS和新冠肺炎攻破？陈美霞点出，两岸在过去30年间，都经历了大逆转和大倒退，那就是公卫体系医疗化加上医疗体系市场化，这是公卫体系因而弱化的过程。

1950年代到1970年代，大陆在毛泽东主政时期发展出一个以预防为主、医疗为辅的创新医疗卫生体系。这一体系包括：发展人民公社之下建立合作医疗制度；以赤脚医生（接受过基础医疗且通过测试的农村医疗人员）负责基层卫生；群众运动与公共卫生互相结合；中医与西医互相配合。

1978年开始的市场改革，带给中国大陆经济快速发展，同时也让农村公社制度解体，毛泽东时期的卫生政策和原则被抛弃，医疗卫生事业的重点转为“医疗为主，预防为辅”。公卫体系开始不再注重群众运动，而专注在医疗技术；赤脚医生消失，转为提供医疗商品的乡村医生；医疗资源从农村流回城市。中国大陆医疗卫生体系的戏剧性变化，可谓是“大逆转”。

2001年陈美霞撰写论文《大逆转：中华人民共和国的医疗卫生体制改革》，点出这个问题，而2005年大陆国务院发展研究中心提出“对中国医疗卫生体制改革的评价与建议”报告，批评改革开放以来的医疗制度走向产生的制度弊病，也揭示“问题根源在于商业化、市场化的走向违背医疗卫生事业发展的基本规律”，对此，陈美霞有很多感慨。

同样地，台湾在1950年代到1970年代的政策也是以“预防胜于治疗”为最高指导方针。陈美霞指出，当时台湾各个乡镇都建立卫生所，并赋予大量资源及人力，投入公立医院的建设。但是1980年代后，政策也同样有了令人扼腕的“转向”：公卫体系的医疗化，加上政府使公立医院自负盈亏，鼓励私人资本投入医疗领域，使台湾的公卫体系同样弱化了。

而从两岸在SARS到新冠肺炎疫情的处理和恐慌中，就可看出当公卫体系侧重医疗而轻忽预防，让医疗端承受庞大压力不堪负荷的情况。

公卫防疫 要以为人民主角

回到这次的疫情，陈美霞提到，不论是大陆将重点放在“火神山医院8天内完工”、台湾将关注点放在医疗体系堪不堪负荷，都是焦点错误。因为防疫工作，从来主角就是人民而非医疗部门，基层防疫体系的健全，至关重要。

试想，如果当初新冠肺炎爆发开始，华南海鲜市场发现病毒之际，就由公卫体系的预防端送去化验，及早做好预防工作；对小区居民状况有全盘掌握的赤脚医生，也能判断居民的健康状况，做好防疫隔离准备，现在或许会是一番不同的光景。

将眼光放回台湾，大家疯抢口罩、政府政策不断改变的“口罩之乱”也是完全可以避免的问题。其实从卫生所曾经在过去防疫扮演重要角色，但这次口罩之乱，第一时间选择发放口罩的单位却是健保合作的药局而不是卫生所，就可看出医疗市场化的问题。

陈美霞指出，如果有长期耕耘地方的基层公共卫生组织，便能很快提出口罩短缺情况，让资源妥善分配。“例如，卫生所的公卫护士可以透过引导召集大家清点各家的库存，就可以在小区里进行调配。由熟悉地方的基层公卫组织来做，很快可以调查出乡镇邻里是怎么样一个情况，更可以特别关注小区里有感染风险的人。”

有长期耕耘地方、与小区网络熟悉的基层公卫组织，防疫就不至于显得慌乱，恐慌、污名化病患等的问题就会减少，这是两岸目前都缺失的重要一块。陈美霞提到，她看到两岸召开记者会、宣布确诊病例等，都做得很认真，“这些都是宣传工作而已，但公共卫生不只这一面”，陈美霞提醒，更多的是与民众面对面的组织和教育工作，因为“人民才是公卫体系的主角”，她如是说。

在全球化时代下，人员流动频繁，继SARS、新冠肺炎之后，未来仍可能再出现新型的传染病，甚至可能更险恶、规模更大，陈美霞认为，改善公卫体系医疗化、医疗市场化的问题，两岸才能重拾过去防治传染病辉煌成绩，防疫工作也能更从容。