“先立后破”是大是大非问题

中共中央政治局2月29日召开会议，讨论国务院拟提请第十四届全国人民代表大会第二次会议审议的《政府工作报告》稿。会议强调，今年的工作要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。值得注意的是，这是中央再一次强调“以进促稳、先立后破”的发展原则。当前中国面临的发展形势极为复杂，有必要充分吃透“先立后破”的精神，在今后的工作中才能少走弯路。

“先立后破”的提出，与“边破边立”、“先破后立”等概念相对应。在新中国的发展历程中，“破”与“立”的关系问题经常出现。比如，早在20世纪60年代初期，国内就提出了“破四旧（旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯）、立四新（新思想、新文化、新风俗、新习惯）”。从历史影响看，“四破四立”砸碎了很多传统、文化和规矩，但并没有真正立起来优秀的文化和思想，实际上为十年“文革”动乱和造反做了群众动员和行动预热。“破旧立新”遵循的就是“先破后立”的顺序。

在新时期，“腾笼换鸟”是另一个“先破后立”的典型案例。在21世纪的第一个十年后，一方面，中国经济因为改革开放获得了长足发展，加入WTO推动了中国成为“世界工厂”，中国经济从深入参与全球化进程而大受裨益；另一方面，中国在经历了较长时间的经济高速增长后，认为强劲的经济动力不成问题，于是开始主动考虑推动产业升级和结构调整问题。当时的想法是，中国作为“世界工厂”不可替代，只要腾出笼子，赶走“老鸟”（传统产业），不愁没有“新鸟”（升级的、高技术企业）进来。于是，在珠三角、长三角等工业发达地区，地方政府开始主动驱鸟腾笼。

但没想到的是，全球化时代的产业集聚和产业分工自有其规律，并不受政府部门的主观意志所控制。当珠三角、长三角地区赶走了一大群看不上眼的“老鸟”，却没有大群的“新鸟”马上飞进来。产业升级并不顺利，企业更替也不顺利，不少地方腾笼换鸟的结果，是通过政府之手制造了不少的产业空白区，一些开发区出现土地空缺、厂房无人租用的情况。更严重的是，一些产业生态相对完善的工业区，竟然出现了产业断链、产业配套缺失的情况。这场“先破后立”的主动调整，留下了不少“只破不立”的后果，后遗症至今仍然存在。

进入高质量发展时期，也出现过不少在“破”“立”问题上的大力度做法。比如，在2021年年中，国内对多个行业发展中的问题进行整顿，试图规范相关行业。在相关部门强化监管和规范的同时，中央媒体先后发文炮轰了多个行业，包括网游、白酒、奶粉、芯片、医疗美容等多个领域，在社会上造成了人人喊打的局面，不仅造成相关领域的股票接连大跌，而且相关的实体行业也受到打击。2019年以后，国内对互联网、风险资本等领域的规范，实际上也是一种以“破”为主的整顿行动。

最为典型的“先破后立”案例是打击教培行业。在减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担（“双减”）的名义下，决策高层部门发布了相关《意见》，教育部负责具体执行。在高考指挥棒不变、应试教育体制不变的情况下，“双减”行动聚焦打击教培行业这一个环节，把一个产值8000亿元、正常经营交税、吸纳上千万人就业、满足老百姓需要的教培行业，从地上打到地下，其结果是教培企业垮了、税收没了、就业没了、百姓要为地下教培付出更高成本。严厉打击之下，教培行业内的一些巨头纷纷倒下，教培业内的上市公司如新东方、学而思，转行的转行，关门的关门。让人匪夷所思的是，“双减”政策出台时间在2021年，当时中国正处在新冠疫情冲击下，鸡飞狗跳的打击教培，让很多人在疫情期间断了生计。这种多输无赢的政策，招致了普遍的民愤，伤了民心。

颇为讽刺的是，在折腾了两年多后，2024年2月8日，教育部官网发文，为提高校外培训质量，满足多样化的文化教育需求，教育部研究形成了《校外培训管理条例（征求意见稿）》。其中提出：“面向义务教育阶段学生实施的学科类校外培训，应当依法实行政府指导价管理，由省级人民政府制定收费管理办法。其他校外培训的收费价格，应当报审批机关备案。”这一规定的核心意思是：在一定前提下，学科教培可以搞。这意味着，在被现实打脸之后，教育部开始修正过去的荒唐政策。不过，投资者和企业未必愿意再进入教培行业，因为市场担心教育部可能“翻烧饼”——不知哪天再度出手限制教培行业。

类似“双减”政策之下的整顿教培行业，就是政策上“只管破，不管立”的典型做法，有些政策在执行时搞“一刀切”，更是形成了“先破，立不立再说”的局面。观察这些政策、做法及其后果和影响，安邦智库（ANBOUND）的研究人员深为这些政策的短视和粗陋感到遗憾，尤其是在中国经济形势不好、疫情后遗症严重、企业生存及民生脆弱之时，轻率地出台“先破后立”或“只破不立”的政策，对市场、民生都造成了不小的损失，对民心也造成了一定的伤害，加重了社会上的怨气。

令人欣慰的是，在注意到一些失当的政策在经济社会层面造成问题后，决策高层及时进行了政策调整和措施优化。

进入2024年，中央提出了“稳中求进”、“以进促稳”、“先立后破”等政策原则。安邦智库首席研究员陈功认为，这些原则是一种具有尺度感的战略性大政策，是对过去政策的一种总结和反思，很有很强的现实意义和战略意义。陈功一针见血地指出，对于政府来说，破，总是容易的，这就是砸锅的问题；如果要立，那就难了，那是事关饭碗的问题，不仅要找到饭碗，还要给碗里装上饭菜。现在中国在公共政策和经济社会治理领域的问题是，一提砸锅，大家争先恐后，各种理由满天飞，政府各个口子一齐上阵，蜂拥而上去砸锅。但一提建设和饭碗，根本没人吭声了，即使有人吭声，也是强词夺理，表示一切都好的很，根本没人谈“饭碗”这回事。

就此而言，中央强调“稳中求进”、“以进促稳”、“先立后破”，非常及时，很有必要，极富现实意义！“稳中求进”、“以进促稳”，强调首先要稳，先稳定下来，再谋发展和前进；前进是为了进一步的稳，要用发展来保稳定。“先立后破”则是要先想好了如何保证吃饭的增量（“立”），再来考虑处理过时的存量（即“破”）。

陈功进一步建议，现在可以向各级政府官员和社会各界提出，先立后破，就是要在发展与改革等领域立下规矩：如果你有本事立，你就去破。如果能做到以新换旧，那很好！但是，如果你没有本事立，那就不要破，要做的是用好存量，立足现有基础进行改革，通过改革来增光添彩，修旧如新，保证在存量基础上的新发展。

所以，中央现在强调先立后破，这不仅仅是一个次序调整问题，还是一个大是大非的问题！对国内庞大的干部体系来说，谁在捣乱、谁在真抓实干，就看干部们如何处理“破”与“立”关系。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：在当前形势下，稳定发展经济是中国面临的头等大事，事关企业和民生。中央强调“先立后破”，不仅仅是一个次序调整问题，还是一个如何对待稳定发展的大是大非问题！各级官员可能都需要吃透中央的精神，以此来指导各地的经济发展和社会治理实践。

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