【新南向之难・一】台湾的东盟方略

东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地，在中美台三角博弈下，台湾试图加入美国印太战略，希望通过美国开通往东南亚的通道；东盟10+1的RCEP将于年底签订，在两岸关系紧张下，台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”，除了建立在与中国大陆作为对手的平衡之外，对台经贸的帮助为何？政策发展至今，似乎应该进行阶段性的总结，试图看南向的难处，而因着难处又可以看到甚么转机？本组议题将针对历史、经贸与政治几面向进行讨论。

2016年民进党“重返执政”后的重要任务之一，就是兑现2015年蔡英文在民进党党庆时宣布推动的“新南向政策”。既然称为“新”，那一定得有“旧”作为对照。其实，自1990年代以来，台湾追求“南向”发展早已不是新闻，不过，其后的背景与发展脉络，则有同有异。

李登辉时期 减轻依赖大陆的权宜之计

1987年台湾解严后两岸恢复来往，由于台湾日益增高的发展成本，导致许多商人看中当时“物美价廉”、且有同文同种优势的大陆，纷纷选择“西进”以消弭在台湾所面临的颓势。

但也因台商一窝蜂的“钱进大陆”，使李登辉政府心生警惕，1993 年8月，时任经济部长江丙坤表示将把东南亚列为加强投资的地区；该年11月，官方公布了“南进政策说帖”，宣布将于1994年至1996年推动首付“加强对东南亚地区经贸工作纲领”，范围包括了泰、马、印度尼西亚、菲、新、越、汶等国，台湾正式开展南向政策。

由于当时区域经济整合的趋势明朗化，台湾也欲成为“东盟自由贸易区”（ASEAN Free Trade Area- AFTA）的一份子，因此当首付“南向工作纲领”于1996 年底届满后，李登辉政府又宣布延长3年，并扩大对象，纳入寮国、缅甸、柬埔寨、澳大利亚及新西兰等国。

1997 年亚洲金融风暴发生，东南亚各国受创严重，台湾受冲击相对较小，为纾解台湾厂商企业在东南亚之困境，并加强与东南亚国家之实质关系，台湾于 1998 年核定“加强推动东南亚经贸行动方案具体措施”，纾解台商融资困难、促进与东南亚国家的双边贸易、加强推动赴东南亚投资。1999 年底，为因应1997年后成立的“东盟加三”（东盟10国加上中、日、韩），台湾又再次将该南向工作纲领延长至2002 年底。

这段期间，台湾南向的成果主要借由鼓励包括国民党党营事业、公营企业及民营企业前往投资展现。并分别与菲、新、马、印度尼西亚、泰、越等国签订了“投资保障协议”；还和新、马、印、越签订“避免双重课税及防杜逃漏税协议”；李登辉、连战等高层官员也相继访问东南亚国家。可以说，虽然台商的发展主力仍在大陆，但首波的南向确实替台湾开拓出一条可资发展的道路。

陈水扁 少部分更动 大部分萧规曹随

到了陈水扁时期，由于台湾于2002年1月加入世界贸易组织（WTO）等因素，民进党政府在2002 年7月重新启动南向政策。陈水扁在出席亚洲台湾商会时，重申要执行南向政策，他并强调大陆只是全球市场的一部份，台商不能过度依赖大陆。

这段期间，陈水扁政府推动南向政策的主要作为在于，强化东南亚台商投资金融支持体系；同时也提供赴东南亚投资台商经营管理及投资便捷服务；并推动包括信息、纺织等利基产业赴东南亚投资，并与越南、印度尼西亚进行天然气产业的合作。

当时，陈水扁政府也极力推动与东盟国家洽签自由贸易协议，然而，由于时值“一边一国论”提出未久，两岸整体氛围不佳，使得这个梦想迟至陈水扁任期结束，都仍只是“只闻楼梯响”，未能实践。

马英九 无声推动偶有成效

到了马英九时期，虽然没有如同李登辉或陈水扁政府摇旗呐喊前进东南亚，但仍持续推动台湾与东盟国家的合作与互动。2008年马英九在竞选总统时，曾提出“东盟10+3+1”（亦即东盟10 国加上中国大陆、日本、南韩外，再加上台湾）的政见，不过照例无法落实。

在这段期间，马政府曾发起“新郑和计划”因应2008年金融危机，此计划主要欲协助台湾厂商冲刺外销并扩大出口。其中，计划底下的“强力拓展新兴市场（鲸贸计划）”项目，是提供资金协助台企拓展包括印度、俄罗斯、巴西、与东盟（主要为越南、印度尼西亚、马来西亚）的贸易空间。然而，新郑和计划仍以开拓中国大陆市场的“逐陆计划”最为优先。

当时台湾经济部的“台商全球布局项目办公室”在东南亚地区将越南视为主要目标，而台资企业也纷纷前往印度尼西亚、缅甸及菲律宾等国考察，冀望能够从“区域全面经济伙伴关系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）成员国中选定目标抢进市场。

李登辉想摆脱台湾对大陆的依赖，南向发展势头本不错，但遇上1997金融风暴，反让更多台商西进大陆；陈水扁想要脱钩大陆，但从实际状况来看仍是痴人说梦。到了马政府时期，则强调要立足大陆、放眼世界，虽然外界常批评其过于依赖大陆，但不可讳言的是，当时两岸关系和缓，台湾基本上还有一定的收获。

例如，当时台湾分别与新西兰与新加坡签订了“经济伙伴协议”，迄今仍是台湾与南向国家中唯二签订的经济伙伴协议。所以，即使不是敲锣打鼓地宣传南向政策，但持平来说，马政府确实有点“实绩”。

蔡英文 大张旗鼓收获不明

至于蔡英文政府的“新南向政策”，更强调要“积极推动与东盟及南亚国家的人才、产业、投资、教育、文化、观光、农业等密切的双向交流与合作，以建构台湾与东盟及南亚国家21 世纪新伙伴关系”。与过去李、扁、马时期有所不同，蔡英文的新南向，在范围上从东南亚延伸到南亚（例如加入印度、巴基斯坦、孟加拉国等国）；另一个则是意图争取从经贸延伸到多元化的合作关系。

然而，从台湾经济部国贸局的统计数据显示，2016年以来，虽然民进党政府以“不将鸡蛋放在同一篮子”的思维力求分散台商风险、台湾与新南向国家的“进出口总额”在2017、2018年也都有成长，但2018年相较2017年的出超比例却减少；此外，进出口总额自2018年至今（2020）年上半年也减少，出超金额亦呈现负成长，经贸的表现未臻理想。

再则，新南向政策号称要吸引该区域更多的游客前往台湾旅游，然而，从台湾观光局的统计数据看出，自2016年以来，新南向18国前往台湾旅游的游客数虽逐年攀升，但在台湾的消费力却没什么增长，日本旅客(平均每人每日219.35 美元)在台消费力为最高，其次依序为大陆旅客(平均每人每日211.68 美元)、香港、澳门旅客(平均每人每日202.31 美元)、韩国旅客(平均每人每日 187.71 美元)、新南向18国旅客则排在上述国家之后(平均每人每日165.81 美元)。在两岸关系不佳的现在，新南向旅客数虽部分补足了大陆旅客的缺口，但对台湾观光业未有太多帮助。

至于教育方面，虽成效无法在一时半刻间呈现，但台湾教育部公布的新南向国家学生就赴台就读的数据显示，不论是学位生或非学位生的总额自2016年以来都逐年增加，再加上该政策强调的“以人为本、双向交流、资源共享”，以及台湾社会中的各种新住民群体（外配、外劳、外籍生），都成为吸引各国学生赴台就学的诱因。

不过，必须重视的问题是，虽然在吸引外籍生方面有所进展，但包括影响最巨大的经贸往来、以及各项经济合作协议的签署，目前看来都停滞不前；再加上北京在此区域的影响力本就超过台湾甚多，2019年东盟与大陆的贸易额甚至高达6,000亿美金，反观迄今台湾仍无法在柬埔寨、缅甸等地设置代表处，一旦两岸关系持续恶化，难保大陆不会在该区域施压台湾。

更重要的是，南向地区极可能在年内正式成立“区域全面经济伙伴协议”RCEP，一旦该组织成型，台湾将会面临到更严峻的考验，这不是嘴巴喊喊我要新南向就可以达成的目标、也不是搞坏了两岸关系就能够实现的梦想。台湾能否真正有效率地南向，仍有赖蔡英文政府的调控，但若仍坚持意识形态至上的态度，成效大概也不会多好。