中国“一带一路”在非洲：肯尼亚铁路研究证投资项目非单向

中国是非洲的一个重要的经济参与者。单在2021年，中国就在非洲国家的外国直接投资中占近50亿美元。中国在整个非洲的存在迅速增加，这对北京和非洲多国政府来说都成为一个有争议的问题。

作者为荷兰阿姆斯特丹大学居里夫人研究员Gediminas Lesutis博士

当中尤以中国资助的大型项目，引发较多关于外部投资和公共债务之间关系的公共争议。中国作为非洲最大的双边贷款人，于2020年持有非洲逾730亿美元的公共债务，以及近90亿美元的私人债务。出于这个原因，美国财政部长耶伦（Janet Yellen）指责中国让各国“陷入债务危机”。

肯尼亚也毫不例外。中国参与当地标准轨铁路（Standard Gauge Railway）的建设，是中国支援的投资惹起争议的典型例子。当中的问题包括大规模投资推动的不同人口群体之间社会经济不平等的加剧、中国管理人员对当地劳工的虐待、对新殖民主义的指责，以及中国进出口银行为项目发放贷款的长期可持续性。

2022年，中国的债务总额为68.3亿美元，是肯尼亚最大的双边债权人。其中，中国进出口银行为标准轨铁路提供了53亿美元的资金。

正是在这样的背景下，我们的研究提出中国投资者是否真的决定了大型基础设施在非洲国家的实现方式。我们研究了中国国有企业参与肯尼亚标准轨铁路建设的具体方式，并分析了基础设施建设是如何在当地实现的，还有中国建筑公司是如何塑造此一过程。

该研究表明，中国国有企业在肯尼亚的决策，并不一定呈现出一种宏大的中国战略。相反，它们是由中国不断转变的政治和经济环境所造成的，并反映了中国官方和私人层面的利益。

承认这些动态是很重要的，因为这显示了关于中国参与大型基础设施建设的说法，可能过度强调中国国家的影响力。同时，这也凸显了非洲政府在影响其工业发展和大型项目的可持续性方面，比主流说法所承认的更有影响力。

旗舰项目

与拉穆港—南苏丹—埃塞俄比亚运输走廊（Lamu Port-South Sudan-Ethiopia Transport Corridor）等其他大型项目一样，标准轨铁路是肯尼亚国家发展计划《2030年愿景》的核心部份。这应该是为了使国家工业化和推进社会经济发展。

但是，该铁路项目的可持续性及其对政府债务的贡献一直被广泛讨论。据肯尼亚国家财政部的资料，2022年肯尼亚的债务为9.15万亿肯尼亚先令（约741亿美元），相当于该国GDP的67%。还有人担心中国的合同是否能保护肯尼亚的国家利益。

我们仔细研究了这个项目，看看这些忧虑是否有道理。在2019年5月至2020年9月期间，我们在多次到访铁路建设工地旁的中国施工营地时进行了采访。

我们采访了铁路项目主要承包商中国路桥工程公司的施工和运营部门的经理和员工。我们采访了来自肯尼亚公共部门的资讯提供者，包括肯尼亚铁路公司和肯尼亚港口管理局。我们还与当地政府工作人员、私营部门代表、律师和学者进行了交谈。

我们的研究是独特的，因为我们直接与建造肯尼亚新铁路的中国人接触。他们的观点在公共和学术辩论中都是缺乏的。这是因为中国承包商的公众参与通常由于这些企业的国家所有权而受到严格保护。

我们的访谈显示，中国路桥工程公司在肯尼亚不断地转变其策略，同时还适应了该国和整个东非的实际情况，而不只是强加其战略重点。这损害了其自身的经济生产力和公众形象的利益。我们的研究发现与任何改革性基础设施发展的宏伟愿景背道而驰，而肯尼亚的铁路项目就是通过这种视角来解释的。

权衡利弊

我们发现中资机构采用了一种名为“提前进入计划”（Early Entry Scheme）的方法，来解决土地补偿延迟的问题。这涉及到对土地所有者的直接、逐次谈判的付款。结果，在肯尼亚国家土地委员会正式批准土地结算之前，业主就为项目建设腾出了土地。这在国际承包商中并不多见。国家基础设施项目的土地补偿通常是国家政府的责任。但由于国家补偿程式的延迟，中国路桥建设公司采用了提前进入计划。

在肯尼亚，这一计划是由各种因素推动，节省成本是其中之一。中资公司从项目的第一阶段了解到，假如劳动力和设备遭到闲置，即使是一小块土地的延迟交付也会增加项目的成本。

另一个问题是政治问题。对于一个由中国政府资助的旗舰项目，按时交付对于提升中国作为高效发展伙伴的形象至关重要。

项目的另一个有趣的方面是，中国公司如何成为标准轨铁路的主要运营商，而非仅仅是建筑承包商。根据我们的采访，运营这条铁路不会为公司带来经济上的好处。但由于赌注太大，不能听之任之。一间新公司可能遇到的运营挑战可能会影响项目的公众形象，以及公司本身。因此，该公司必须平衡其短期财务利益和长期声誉问题。

到目前为止，还未有明确的证据表明标准轨铁路对肯尼亚的国家经济发展有贡献。目前对蒙巴萨（Mombasa）和奈瓦沙（Naivasha，距离奈洛比120公里）之间铁路的投资不足以促进经济发展。只有当铁路将全球海上贸易与东非腹地连接起来，以加快区域范围内的运输效率，才能实现此一目标。但肯尼亚和乌干达政府没有设法就融资条款达成一致，以延长该项目。

为此，中国进出口银行于2018年停止了对肯尼亚延伸至乌干达的铁路线的资助。这表明北京的基础设施发展战略并非一成不变，而是会发生变化，甚至会因海外地区情况的变化而发生逆转。

不过，这当中还是有明显的赢家。尽管肯尼亚的标准轨铁路的长期盈利能力仍然是个问题，但中国路桥工程公司设法提高了其全球市场的地位。单单在肯尼亚，尽管围绕新铁路存在争议，但该公司仍然获得了其他国家关键项目的新投标，如奈洛比高速公路。

正如我们在研究中所显示的，这不一定是北京大战略的结果。相反，这是中国公司动态和不断变化的努力成果，试图将自己的经济利益与中国和整个非洲的各种政治优先事项之间的多种需求相结合。

这突显出非洲国家并不是中国资助项目的被动接受者，他们在制衡中国参与者方面可以发挥重要作用，以塑造这些项目在当地的实现方式。

本文转载自The Conversation，由香港01编译，点击阅读英文原文。