【投资移民】“欧盟护照”成噱头　地中海小国的生存之道

地中海温暖的阳光下，停靠在码头的豪华邮轮熠熠生辉，狭长海岸线的另一侧，多层酒店、度假别墅、大型赌场……这里是塞浦路斯（Cyprus）第二大城市利马索（Limassol），这座拥有二千八百年历史的古城，近年来获得一个新衔头—“地中海曼哈顿”。

顾名思义，利马索正在变成富人集中地，房地产市场持续升温，接连兴建的高档住宅区和休闲娱乐设施，令城市风景在短短数年内大变样。塞浦路斯中央银行数字显示，2018年利马索楼价上涨8.6%，主要驱动力正是来自非欧盟国家的外商投资。

其实不单是利马索，塞浦路斯各大城市也有外资涌入地产领域。塞浦路斯位于土耳其以南、地中海东部，面积相当于四分之一台湾，人口则不足香港的六分之一，自1974年起分裂为*南、北两部份。

*注：当地少数族裔土耳其人在土耳其政府支持下于1974年控制塞浦路斯北部，占全国总领土三分之一，并另立新政权北塞浦路斯共和国，但未获国际承认，在国际法上被认为是土耳其的“傀儡国家”。剩下地区则由以希腊裔为主体的塞浦路斯人统治，这南部政权得到国际社会普遍承认。除特别说明，文中国家及政府均指南塞浦路斯。

小小岛国内患未解，也无值得夸耀的资源储备，凭什么成为外商宠儿？一切源于早在2013年推出、曾扭转国家命运的“黄金护照”项目。

欧债危机冲击　新政府冀破釜沉舟

2010年代初，希腊爆发国债危机，整个欧盟地区牵一发而动全身。塞浦路斯作为希腊的主要债权国之一，首当其冲，在2011至2013年期间经历严重金融危机。

不少当地民众回忆起八年前的乱象，仍然心有余悸：国家债务总额一度超过GDP，全国第二大银行Laiki因资不抵债而倒闭；为防止资金外流导致整个银行体系崩溃，央行加强资本管制，例如限制提款、转账、兑现支票金额等；由于遭到冻结，塞浦路斯境内的欧元沦为无法自由流通的“二等欧元”。

更有甚者，政府于2013年3月宣布加征最高达15%的存款税，并以公众假期为由，关上各银行大门。无辜百姓自然不愿为国家还债，ATM机前迅速排起长龙，上演一场轰轰烈烈的“揿钱”大战……大批普通储户蒙受损失，银行信用也遭受重创，但当局终归得到一笔自救金，并以此为条件向欧盟申请援助。

经历这次挤提风波后，塞浦路斯政府决心解决债务危机。现任总统阿纳斯塔夏季斯（Nicos Anastasiades）正是在2013年2月临危上任，将国家从欧债危机中拯救出来，这亦是其首要承诺。另一方面，当时在竞选中大比例落败的前任共产党政府，曾寄望俄罗斯施以援手，却无疾而终。有前车之鉴，阿纳斯塔夏季斯并未走上一味求助于人的老路。

不过，单凭压榨民众钱包，也难以力挽狂澜。新政府在实施严格的经济紧缩政策同时，推出一项投资移民政策，即“非塞浦路斯籍投资者以特例入籍计划”（Scheme for Naturalization of Non-Cypriot Investors by Exception），俗称“黄金护照”。

贩卖公民身份　缔造经济复苏神话

根据规定，外国人只需在当地投资250万欧元（约2,180万港元）便能获取塞浦路斯公民身份（citizenship），此前毋须在当地居住，也毋须与该国有任何联系。计划推出后，当局更多次放宽申请条件，最低投资金额降至200万欧元（约1,744万港元），由申请到获得公民身份，过程一度仅需三个月。

拥有塞浦路斯国籍也等于持有“欧盟护照”，“含金量”可想而知。至2019年底，已有近4,000人花重金买下这本护照，为塞浦路斯带来逾70亿欧元投资，当中绝大部份流入房地产业。投资者最常见的做法，正是在当地买下一栋价值超过250万欧元的豪宅，一劳永逸晋身“欧盟公民”。

塞浦路斯得以飞速实现经济复苏，该计划功不可没。欧盟2013年向其提供价值10亿欧元、为期三年的救援方案，不过，到了2016年却发现，约三成救助金根本未有使用，同年该国经济增长水平已恢复至在整个欧元区名列前茅。欧盟委员会及国际货币基金组织（IMF）预测，塞浦路斯经济衰退水平将达国家GDP的12%，现实却是，这比例从未超过5%。

投资移民政策并非塞浦路斯独有，美国、加拿大、英国等均有类似举措，不过，像塞浦路斯这样审查条件宽松、几乎是“有钱不问来路”的例子实不多见。全球最少有十个国家为投资移民授予公民身份（与居民身份“residence”相对），包括奥地利、马耳他（Malta）以及数个加勒比海地区的岛国。

“黄金护照”计划如此成功，也离不开塞浦路斯的独特国家形象。虽然是欧盟成员国，它在地理位置上更接近中东，可谓该地区富商通往欧洲的大门；同时又因为低税政策，素来被视为俄罗斯投资者的避税天堂，对资金涌入并不陌生。这些背景为当局“卖护照”铺平道路，却也令这一项目显得不那么“光明正大”。

奇招后患无穷　富人游戏颠覆民生

脱离经济危机后，塞浦路斯继续靠该项目吸金，然而，昔日妙计却如滚雪球般引发愈来愈多的社会问题。

首当其冲是城市风貌与民生。以利马索为例，这里有古希腊罗马时期留下的城墙遗址、拜占庭式建筑群、中世纪历史博物馆、传说是爱与美的女神阿芙萝黛蒂（Aphrodite）诞生的海滩，但近年来不断耸立的高楼大厦，却逐渐压过这些文化遗产的风采。利马索是港口城市，与中东等地贸易频繁，因此也成为富商投资移民的首选之地，千年古城如今俨然是一个外来金主的度假区。

房地产市场被炒热，同时意味着楼价高涨，政府调控措施的缺失也令问题恶化。当地传媒曾报道无家可归人士在利马索街头身亡事件，露宿者问题进入公众视野。据报2019年全国有数以千计民众因负担不起住房而流浪街头，惟当局似对问题避而不见，甚至有劳工部官员声称：“利马索没有一个无家可归者”。

城里大兴土木也给当地人造成困扰。有大厦工程被指发生污水管道泄漏问题，污染大海和居民用水，引来环保人士抗议。在市郊地带，城乡矛盾日益激化，农民抱怨地产商征用土地，以开发住宅区，地方政府停发农场经营牌照、勒令拆毁农场。

“政府留下我们自行处理这个复杂且令人不快的情况……（政府）在欺骗所有人。”一位利马索农民曾向当地传媒抱怨。

国内外纷指摘　积弱古城难舍金矿

塞浦路斯总统阿纳斯塔夏季斯，凭借带领国家走出金融危机的政绩，成功坐稳总统宝座，并在2018年大选中顺利连任。然而，其当年的救国之举—投资移民政策，如今却毁誉参半，在本土发展、国际声誉的构建上，均暴露政府短视的一面。

由于这计划无异于将欧盟的大门敞开，除了富人，连从事不法活动的人士也不例外，因此，不少欧洲国家质疑塞浦路斯该政策的安全隐患，更批评所谓的“欧盟护照”不应成为商品。欧盟近年来多次敦促成员国加强对投资移民项目的监管，去年1月发布相关报告，当中特别提及塞浦路斯、马耳他、保加利亚三国，警告其“黄金护照”计划可能增加欧盟区内洗黑钱、贪污和逃税的风险。

这些担心绝非空穴来风。多名显赫富商及政要曾被指利用“黄金护照”计划，惟各主办国政府极少公布申请人名单。去年11月，塞浦路斯当局承认其投资移民计划出现漏洞，取消26名外国入籍者的护照，据报包括马来西亚富商刘特佐（Low Taek Jho）和柬埔寨首相洪森（Hun Sen）的亲信。

面对国际社会指摘，加上不少国内人士质疑该计划与可持续发展的理念相悖，塞浦路斯政府开始提高申请门槛、加强审核，期望令计划更加“名正言顺”。例如在2017年更名为“塞浦路斯投资项目”（Cyprus Investment Program），剔除“入籍”（naturalization）一词，并成立新部门对投资者进行审查评鉴，同时要求申请者在当地银行开设账户。如今申请人须另外向该国创新及研究基金投资，并需要预先申请申根签证等。

自2018年起，当局规定投资移民人数上限，每年发放不超过700本“黄金护照”。归根究柢，无论计划名称如何改变、门槛如何提高，它始终是塞浦路斯的一大收益来源，甚至可谓最有销路的国家资源，相信政府难以轻易舍弃。然而，物极必反，靠“出售国籍”支撑国家经济并非长远出路，这个地中海小国或需再度发挥创意，在短期利益与长远发展、维持社会安定和维护国际形象之间，寻找平衡点。

上文节录自第200期《香港01》周报（2020年2月10日）《“欧盟护照”成噱头　国籍变成商品　地中海小国的“生存之道”》。

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