香港卖地模式输出：非洲城市可从这独特土地租赁制度中学到什么？

许多非洲城市的土地价格正在飙升，这是因为土地是城市的重要资产。随着都市化进程的推进，对土地的需求将会上升，因此土地价格也会上涨，因为城市的土地供应是有限的。对公共基础设施的投资，以及将土地转变为其他用途的分区法规也将提高土地价值。

事实上，研究表明，单单将农村土地转变为城市土地就可以使其价值增加 400%。

作者：加拿大多伦多大学兼任教授Astrid R.N. Haas

所有这些变化都是由政府和集体行动推动的，而不是由私人推动的。但土地价格上涨的受益者将是业主，除非有适当的机制来收回价值。因此，非洲各地的城市政府都在寻找方法来获取这一价值、增加收入并对公共产品和服务进行再投资。

香港是有效土地价值管理的典范，经常被引用为案例研究。土地收入为高品质的公共交通以及学校和医院等社会基础设施提供了资金。

作为一名专注于帮助非洲城市为大型公共基础设施和服务筹集资金和资金的研究员，当我搬到香港时，我想更多地了解这些基于土地的融资模式。一项重要的初步发现是，香港为不同目的使用多种不同的工具。本文仅探讨其中一种工具：土地租赁制度。我将在以后的文章中研究其他工具。

土地租赁制度

自1997年7月1日起，香港除一块土地外的所有土地均归中华人民共和国所有。因此，香港政府不会出售土地，而是在特定期限内出租使用权。目前，租约的分配期限为 50 年，由香港政府土地部门管理，透过年度公开招标和拍卖来完成。

开发商根据最低投标价对这些土地进行投标。这是由位置、允许的用途、最大分区高度和所需的最小建筑面积比等因素决定的。无论谁在拍卖中成功，都将向香港政府一次性支付土地溢价以及租赁期内的地租。租金目前以土地应课差饷价值的3%计算。

每块租赁土地通常都附有规定开发条件的建筑契约。这是为了防止投机性持有空地。通常要求 60% 的约定建筑面积必须在租约签发后的四到五年内建成。如果没有发生这种情况，政府可以无偿收回该地点。也有例外情况：例如，2020年4月，由于新冠疫情的经济压力，香港政府将契约延长了最多六个月。

所有由地价和地租产生的收入都被指定并直接存入1982年设立的基本工程储备基金。政府估计，2023/24财政年度将透过租赁18块土地赚取约110亿美元（约858亿港元）的土地溢价。

该制度允许政府保持对土地使用的控制，同时提供私人使用权，从而产生收入以投资基础设施。它本质上是在相对社会主义的土地占有制度基础上建立了资本主义社会的基础。

殖民时期的土地遗产

该制度起源于1841年英国殖民香港时，其中制定了法律框架以吸引商业企业，特别是来自英国的商业企业；一方面，香港被宣布为自由港。这也意味着英国政府不能依赖关税收入来支持殖民地。因此，人们非常重视透过不断增长的土地需求来增加收入。

相较之下，英国在非洲的殖民地则专注于开发自然资源。制度结构，包括与土地管理有关的制度结构，著重于短期榨取收益，而不是殖民地的长期贸易和经济成长。

另一个不同之处是，1841年英国吞并香港时，岛上人口只有约7,500人，其中包括2,000名船民。乌干达、肯亚和坦桑尼亚等英属非洲殖民地不仅拥有更多的土著人口，而且已经组织成王国、族群和氏族，每个都有自己的习惯土地管理制度。

因此，虽然香港的土地保有权制度是在相对空白的基础上建立的，但在许多非洲国家，殖民者却无视现有的土地保有权结构，引入了自己的保有权结构，导致与现有的土地管理方式发生冲突。这些保有权结构的建立往往是为了将非洲人排除在中心城市地区之外。这种影响仍在影响当今非洲城市化的管理方式。

前殖民现实和截然不同的殖民目标导致了截然不同的土地市场。虽然非洲城市往往拥有多种且相互重叠的土地保有权制度，但香港却维持着专有的租赁制度，并从中产生了大量收入。

实行租赁系统的进一步经验教训

公共拍卖制度要想像香港一样发挥作用，就需要透明的土地管理（主要是政府拥有的土地）和繁荣的房地产市场。开发商在支付租金后，必须能够将土地转变为建筑物并出租或出售单位。在非洲城市，尽管土地需求量很大，但高昂的建筑和抵押成本为土地转化为建筑物带来了挑战。这可能会限制类似的拍卖需求，因为土地具有可强制执行的建筑契约以防止投机。

虽然香港的体系在很大程度上取得了成功，但非洲城市也应该从目前的经验中学习。重要的是，土地收入波动很大，通常会遵循宏观经济周期。例如，香港政府2022/23年度修订预算强调，由于开发商需求减少，土地收入比预期低逾60亿美元（约468亿港元）。这意味着，虽然土地收入适合为前期基础设施资本成本提供资金，但年比波动并不适合为医疗和教育等经常性支出提供资金。这也意味着，对于一个城市用土地收入投资的所有资本支出，需要找到足够的营运预算来涵盖一段时间内的营运成本。

此外，土地要为资本投资提供强劲的收入，就需要高地价，以推高房价和租金成本。因此，面临严重经济适用房短缺的非洲城市如果寻求土地融资，必须仔细考虑配套政策，以确保居民不会因为价格过高而被挤出市场。

非洲城市应继续寻求土地作为基础设施融资的收入来源，特别是因为公共创造的价值应该使公众受益。然而，他们不应该试图复制香港独特的土地租赁制度（该制度是由截然不同的历史和制度因素塑造的），而应该设计适合当地情况的土地融资制度。

本文转载自The Conversation，香港01获授权编译，未经授权不得转载，点击阅读英文原文。