欧盟“Fit for 55”减排方案会否引爆碳关税战？

欧盟委员会7月14日公布的“Fit for 55”大刀阔斧减排方案一出即惹热议。方案之称原意是其详细建议将能“呼应”（fit for）欧盟在2030年实现温室气体净排放比1990年水平减少55%的目标，以更具体的方法助欧盟落实2050年零净排放。然而，“Fit for 55”骤眼看来也有“55岁身材仍好”之类的意味，被人嘲讽为“瑜伽课程的品牌名字”。这个有着怪异名号的方案，若得落实，影响将极其深远。

大刀阔斧减排“为人类”？

目前，欧盟的温室气体排放水平已比1990年减少24%，要再下一城，未来10年就需要更根本性的改革。新方案除了提高原有再生能源发电比例和能源效益要求之外，就提议将分别占欧盟温室气体排放22%和35%的建筑物和交通置于一个新建的排放权交易机制（ETS）之中，以补足过去原有针对能源业和工业的ETS，而且连从欧盟出发或终于欧盟的国际船运也包括在内。

同时，2005年ETS实施以来获得免费排放权的欧盟企业，未来十数年内也将逐步失去其免费排放的额度，进一步加重这些企业的环保成本。

为免此类环保政策引起类似因燃油税增加而爆发的法国黄背心运动（Gilets Jaunes），欧盟也计划将25%从新增ETS得来的收入用于资助境内低收入人士购买洁净汽车、更新楼宇，并为新增的交通和能源支出作补偿——以求同时照顾气候和分配正义。

而且，欧盟也建议在2023年起开始对汽车燃料、暖气燃料和电力以其环保表现征收最低税款，增加人们改用再生能源的动机。同时，非纯货运的航空交通和各种水上交通（包括捕鱼）的燃料也将被纳入最低征税之列。

对于汽车排放，新方案提出在2030年将汽车二氧化碳排放减少55%，并在2035年达至零排放。这无异于要在2035年禁止所有内燃机动力汽车的销售，将对雄霸内燃机时代的德国汽车业带来重大革新压力。

此等方案尚属27个成员国和欧盟议会同意才能作实。由于其全欧一刀切的性质，经济发展程度较落后、较为倚重低成本优势的中、东欧国家料将提出各种反对。在方案提出后，欧盟的汽车业、航空业和重工业界代表亦已马上提出抗议。

对于这种预期中的反对，欧盟委员会就将“Fit for 55”放在一种理想主义框架之下作宣传。其负责气候政策的副主席蒂默曼斯（Frans Timmermans）就指方案为“人类提供了一个挣扎获胜的机会”。

全球首个“碳边境税”

“Fit for 55”在全球层面最具争议的项目则在其碳边境税的提案之上。

在方案中，碳边境税以“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的名目作包装，目的是要防止欧盟企业将在欧盟境内生产某类商品的排放权成本转移在非欧盟国家，即利用境外生产再进口欧盟——此称为“碳泄漏”（Carbon Leakage）。

CBAM将要求欧盟的进口商为其进口商品的碳含量购买价格与欧盟ETS相等的证书，变相使所有受规管的进口商品都不会因为不在欧盟生产而能逃避欧盟的碳排放成本（换句话说，也即是其他要出口相关商品到欧盟的国家将要接受欧盟的碳排放成本）。这其实就是实然的“碳边境税”。

对于在欧盟本土已获得免费排放权的商品，欧盟对同样的进口品亦会提供相应的排放价格减免；而对于来源地本来已有排放权收费或交易机制的商品，欧盟亦会按其价格作出相应调整。类似的安排理论上将能保持世界贸易组织（WTO）的最惠国待遇要求，因其并不会产生欧盟企业与非欧盟企业之间的差别性待遇。

由于此等机制将会形成全球首个碳边境税，其在监督和执行机制上有明显困难——例如欧盟难以查找某商品在别国的碳排放水平等——因此欧盟预计会在2023年首先将规管范围局限于碳排放密度较高的商品，包括混碍土、钢铁、铝、肥料、电力等等（此类商品在欧盟生产的既有免费排放权也将被取消），随后再逐步扩展至其他商品。

碳边境税的设置在欧盟内外也遇上阻力。在内而言，由于边境税的收益将归入欧盟预算，而非各国预算，因此是欧盟扩权之举，势将掀动各国疑欧派的反对，认为这将助长不经民选的布鲁塞尔官僚权力、损害各成员国主权。

同时，碳边境税虽然有助欧盟企业与境外企业在欧盟市场竞争，可是欧盟企业卖到境外的商品依然会因欧盟的碳排放高昂成本而被迫面对在境外市场的不利竞争条件。这也是欧盟企业反对方案的主因之一。

挤压发展中国家的发展权？

更大的压力却来自欧盟以外。早在4月，中国、印度、巴西和南非已曾发表共同声明，表示反对欧盟的碳边境税计划，认为这破坏了国际气候政策中“共同却有区别责任”（common but differentiated responsibilities）的原则。由于欧盟的边境税变相是要求发展中国家接受欧盟的高排放成本，这无疑是欧盟将其标准加诸他国的行动，似乎没有尊重到历史性排放较低的发展中国家的发展权。

根据政治新闻网站Politico对本年4月中法德三方领袖气候对话的解读，新华社通稿中习近平“应对气候变化……不应该成为地缘政治的筹码、攻击他国的靶子、贸易壁垒的借口”一语就被阅读成针对欧盟碳边境税的表态。不过，对于中国而言，如果欧盟只对上述碳排放密度较高的商品征税，而不将税项扩展至工业制品之上的话，中国其实没有什么值得担心的地方——特别是在中国也正推动在这些产业之上的排放权交易机制，未来中国政府收取的份额将能在欧盟碳排放税中获扣除。

而在美国，自奥巴马时代试推排放权交易制度失败后，经过近十年的政治转变，共和党政客基本上都变成了反对减排政策的死硬派，而民主党则愈加离弃如排放权交易般的市场机制，趋向主张硬性的政府规管，因此即使拜登能够通通洁净能源标准之类的立法，也不能对接上欧盟碳排放税的扣减机制。

虽然此刻参议院民主党人的3.5万亿美元预算提案中有提出与欧盟CBAM类似的“碳关税”，可是在美国本土没有全国排放权交易的背景下，此类关税即能落实也只会成为保护主义工具。美国财长耶伦（Janet Yellen）日前就表示希望欧盟的机制会照顾到美国不以排放权交易为基础的气候政策——在硬性排放规管与排放权市场机制之间成本换算不明的背景下，欧盟的碳边境税有可能会造成美欧之间的贸易磨擦，特别是在美国果真实施其保护主义式的另类碳关税的情况下。

面对欧盟的碳边境税，他国商家依然可以“左手交右手”，将以洁净方式生产的商品出口欧盟，再将以排放量高方式生产的商品转售其他地区，而欧盟的进口商也可以在产品供应链的上下游商品进行调整去规避关税（例如不进口钢材，转而进口钢制中间材料）。即使如此，贸易磨擦的风险依然存在。

正如欧洲不少国家以数码税间接促成了近年各国为全球最低企业税和按利润来源地征税的改革进程一般，欧盟碳边境税的执行若要避免产生国与国之间的贸易磨擦，也就需要各国同意执行一套全球性的排放权交易制度，并照顾不同国家的具体经济状况。对于，国际货币基金组织（IMF）上月就正在讨论一项与各国国内生产总值（GDP）挂钩的碳定价倡议，不过在目前对立性甚强的国际形势下，这一类多边主义合作很可能只会是空中楼阁。