林郑标榜社福立功　周永新：推翻退保无解问题　长生津埋财政隐忧

特首林郑月娥五年任期届尾声，最新年度社福开支预算为1,118亿元，较其上任之初飙升71%，每年破千亿元的社福投入成为她口中最响亮政绩。不过，这笔开支其实高达四成用于老人现金福利，四分之三投放到“长者生活津贴”，余下是长者综援及“生果金”，而背后牵涉争拗了40年的议题──“全民退保”。要看清这组数字，港大荣休教授周永新是最好的切入点。

林郑在上届政府出任政务司司长，开始主理“退保”议题，周永新2013年获她委以重任展开研究，最终提出“免审查、全民划一”的每月3,000元的老年金建议，但方案在压倒性民意支持下被推翻，政府改循最佳化“长生津”的方式落实“退保”。不同的是，前者包含开征老年税的融资方案，后者却由公帑独力承担。这个抉择埋下社福开支每年破千亿的伏线，算不算得上政绩？则视乎财政能否长远持续。

周永新接受《香港01》专访，认为当日林郑的决定留下财政无以为继的尾巴，政府最迟五年后要作个了断，否则财政危机伴随社福开支将愈滚愈大。而每年过千亿的社福开支扣除长者现金福利后，其他范畴都谈不上有实际改善。周指“全民退保”因为开征新税、定位为“公民权利”而致死，反映香港传统的管治思维及商界利益，是阻碍民生改革的两座大山，寄望新政府破除旧思维，重新理解资本主义：“谂法如果仲停留喺港英时代，咁点行‘一国两制’呢？”

四成用于长者福利金　长远财政独力难撑

周永新早在1983年，被港英政府罗致入咨询委员会，40年来为社福出谋献策，却因“退保”一役成为“用完即弃”的代名词。曾经寄望“退保”争拗可于林郑手上终结，但最终落空，周笑称多年来向政府进言，碰壁不在少数，所以不存在“忿不忿气”，在意的只是“数字错觉”。他说毫无疑问，林郑任内的社福开支取代了教育，成为最大经常性开支，但认真看，就会发现整笔开支增加，并不等同所有服务都有改善，因为当中多达三成投放到“长生津”。

“长生津”2012年底在退保咨询前推出，被视为落实“全民退保”前的过渡措施，设有入息及资产限制；周永新应政府所托两年后完成“退保”研究，建议以“全民老年金”取而代之，由政府一次过注资500亿元，并引入劳资双方共同承担的老年税。在不增加政府负担下，不论贫富“人人有份”，但方案遭政府以“财政不可行”为由而推翻。

其后，政府在“长生津”的基础上，另加设一层“高额”津贴，以展示对长者的承担，较少资产的长者可每月多领1,000元，增至约3,600元，两级“长生津”成为“有经济需要”的退保方案。林郑卸任前10天、本周初（20日）再宣布“德政”，将“长生津”自9月1日起合并，划一为“高额”，每月3,915元；申领门槛则从宽，以一人长者为例，月入不可多于10,430元、资产上限为37.4万元。

三级长者福利金申领人数： 长者综援 ： 122,436人 长者生活津贴 ： 638,462人 高龄津贴 ： 313,129人 *目前本港65岁或以上人口近150万，约七成正申领各类长者福利金。2021年香港长者人口达20.5%，属于“超老龄社会”；按规划署推算，2040年长者人口比例将升至三成。

“长生津”财政无以为继　错失开征新税契机

周永新说，连同“生果金”及长者综援，目前已经形成三级长者福利金制度。两个月后，将有多达64万长者每月在库房“出粮”约4,000元，占65岁以上人口42%；整体受惠于三级福利金制度的长者，则增至逾107万人，距离“全民”已经不远，这也是社福开支激增主因。但他说这项“政绩”长远必然构成财政隐忧，源于政府“打错算盘”，推翻有融资安排的“老年金”方案。

周永新解释，团队当年是以“公民权利”角度制订“全民退保”方案：“但政府始终觉得应该‘退保’应该系‘扶贫’措施，要帮嘅系有经济需要嘅人。”他说政府几十年来都是贯彻“不改变现行税制”的金科玉律：“财金官员唔理我哋建议开征老年税，净系话政府要负担晒一切，所以（全民方案）财政上唔可行，就系咁简单。”不温不火的周永新，总是以淡淡笑声忆述与官员交手往事。

几十年，同财金官员交过手好多次，有时我都好无奈，做了好多野，到最后，成日听到𠮶句野‘resources are not unlimited’。我够知，洗乜你讲啫，资源梗系唔会无限㗎，成日话啲钱唔会跌落嚟，真系好劳气！你作为官员就要去谂下点揾钱。‘应洗得洗’，财政司司长成日都噏呢啲嘢，咩叫应洗得洗，应洗系睇观念，第一要突破思维。

以旧管治思维自缚　“长生津”必留手尾

“全民”方案颠覆了这个全球最自由经济体的管理哲学，最终被推翻，周指政府选择以“长生津”取代，设有入息及资产限额，既符合政府的“福利”定义，也是要压缩申领人数，当时官方估计有30万人领取，但他指“明眼人一听就知道攞嚟讲嘅。”之后申领者一如所料很快超越估算，当时舆论已经警告会出现长者转移资产“避审查”的现象，但政府“明知有问题都照去”。

他指，正如长者八达通，推行之初不可能预视不到会被滥用，“你喺闸口逐个查？依家咪要倒转行啰，做返实名制。”他指事后“补镬”除了行政困难，扰民，政府亦会被质疑是否对长者“有心”。“长生津”都一样，过多五年若不最佳化，财政上只会愈来愈困难：“一系引入税项，一系收紧（申领）门槛，限制津贴金额同人数，但预咗会引来反弹。”事已至此，他唯有寄望，未来政府在不伤害基层的情况下进行最佳化，并考虑开征老年金税、或者透过调整物业税开源。

批林郑除长者福利金　其他社福服务无作为

周永新指，其实每年过千亿的社福开支撇除了长者现金福利，其余范畴只是投入了600几亿元，“实际上系追唔上需求，好似轮候资助院舍咁，都要三年，同廿年前冇咩分别！”第五波疫情，老人院舍惨况更可见一斑：“当然佢不断讲，每年加多几百个护理安老宿位，但系人口老化，需求随着年纪不断增加，样样服务加少少，可唔可以话有实际改善，我谂谈唔上。”他说各个社福范畴，林郑任内都追不上需求，比对过去25年，进展一样缓慢。

“政府这个阶段要谂谂，系咪所有嘢都可以独力承担！”周永新指，以改善院舍环境为例，如果政府独力承担，每年动辄需要百几、二百亿元，反问何不考虑仿傚其他国家引入“长期照顾保险”？他指，政府必须有破格的理财观念及管治思维，“财金官员成日最后讲𠮶句，‘财政上行得通就做，行唔通就唔做’，根本唔系谂个服务对市民的生活影响，个个净系谂自己𠮶瓣。”他指官僚的运作下，财政纪律就是看收支行事，一有财赤，就“一刀切”让路。

资本主义须随时代变迁　财政纪律不能死守

另一座拦路“大山”就是商界利益，当年周永新曾经提出改良方案，改由政府一方承担，但申请“全民老年金”门槛升至70岁，令到受惠人数减少，财政上也只能支撑几年。他指商界根本不认同香港要有福利：“成日觉得香港唔系福利国度，总之一讲到要加多啲税，畀多啲钱，就反对，思维唔改㗎！”

周永新指，《基本法》确列明资本主义制度“五十年不变”，但概念上都会随时代变迁有所转变；第107条要求政府“量入为出，力求收支平衡，避免赤字，呢啲都系原则性，唔系叫你死守”。他指如果“大山”不破，很难期望福利民生政策会有本质的改变，“只会继续头痛医头，脚痛医脚”，继续错失整全的福利规划。

香港已经进步到一个阶段，唔能够再用港英时代嘅观念解决民生问题。政府本质上系唔认同透过增加税收去维持制度，佢哋亦觉得一种全民性、不限资产的制度系唔可以接受，思维上认为应集中资源帮有经济需要的人。对香港资本主义制度嘅认知，停留在港英时代，咁点样行‘一国两制’呢？

曾对林郑抱期望　寄语李家超勿包揽决策执行

这场40年的“全民退保”运动未见终点，周永新说虽然见惯官僚作风，但确实曾对林郑抱有期望：“由佢做社署署长、民政常秘都好多接触，一路落嚟到今日，我谂佢系一个好勤力做嘢嘅人，好想做一啲野。或者我当时都有啲期望，佢能够一改政府一贯以来嘅谂法。”但最后，历史交出不如民意的答案。

被誉为“社工之父”的周永新与历届特首都交过手，被问到哪位特首作风最破格？他不点名指有两、三位特首，当听到他提改变管治思维时，都会搬出《基本法》担心会否触犯条文，笃信“无形之手”的曾荫权更“完全倒退”：“根本唔认为政府要做野，市场做晒最简单，问题会自己解决。”而董建华就最有愿景，举例“八万五”、专上教育比例、到母语教育都提出过理念，但却受制于政务官阻力。

周永新称，这一刻难以评论候任特首李家超，但寄望他可以突破旧有管治思维及障碍，也要避免林郑治下，由特首一手包办决策及执行的做法。他指特首只须提出愿景、作出决策，再由下级执行，否则究责无从、也难以做到上行下效。