囚犯变为生财工具 美国监狱私营化再成争议点
美国总统大选初选进行得如火如荼，这不单是共和民主两党之争，恐怕是左右两种意识形态之争。在竞选过程中，各种议题都拿来辩论，其中长期存在、也长期受争议的“监狱私营化”就成为民主党初选两大热门拜登和桑德斯力争禁止的政纲之一，拜登更以此议题攻击旗下基金投资私营监狱的富商对手。反映这特殊经济项目给美国人造成的困扰程度。
究竟，用以惩教犯人的监狱应否私营化？私营监狱如何成为一门“好生意”？世界各地的私营监狱，又给我们带来什么启示？
其实，监狱私营化诚非什么新鲜事物。以欧洲为例，自从1775年美国独立战争爆发，英国无法再将犯人送到这块殖民地，当时英政府不得不求诸泰晤士河船主，向其付款购买收押服务。几年后，英国找到一所全新海外监狱国度─澳大利亚，监狱营运才再次回归国有。
直到上世纪七、八十年代，监狱私有化之风重新刮起，原因是美国监狱面对严重的供不应求状况，许多均过度挤逼。根据专注研究刑事司法方面的智库“监狱政策倡议”（Prison Policy Initiative，PPI）的统计数据，过去一段很长时间，美国监狱人口皆维持在十多廿万水平，以每10万人计算即约莫100人坐牢；不过，自1978年开始，每10万人的监狱人口突破200人之后，数字便持续攀升，至八十年代中已升至300人水平，九十年代更翻倍至600人左右，到2013年创出764人的高峰之后，最新虽回落至698人（见图一），但美国监狱人数之多称冠全球，无疑仍令人咋舌。
紧随其后的是世上谋杀率和犯罪率最高的国家─萨尔瓦多，当地每10万人的监狱人口亦仅约600人；至于欧洲其他发达国家，英、法、加等更低至100人左右，而冰岛、日本还少至不足40人。就连人口相当于美国四倍的中国，前者总共约230万的监狱人口，仍比后者高出25%。
美国监狱空间不敷应用，故需求助于私人市场；起初，欧洲对此不以为然，毕竟当地并无供不应求问题，政府也不想把敏感设施外判出去。但随着新自由经济之风吹起，人们倾向相信市场力量较政府优胜，于是英语地区率先推行监狱私营化，其后全球各地陆续效法。2000至2005年的美国，乃是私营监狱发展最旺时期，期内153所新启用监狱，多达151所均属私营。由监狱的设计、兴建、管理，到囚犯的押送、教育，以至医疗、辅导、狱后更新等服务，皆由私人机构一手包办。
根据位于美国华盛顿的非营利“判决计划组织”（The Sentencing Project）于2013年发表有关私营监狱的报告，至少有11个国家和地区采取若干程度的监狱私营化，遍布北美、南美、欧洲、非洲、大洋洲等地。除了把整个监狱私营化，欧洲多奉行半私营化模式，拉美国家还会将个别服务划出外判，包括外判予非牟利组织，甚至宗教团体。以人数看，美国私营监狱人口固然最多，但论及公私营比例，澳大利亚的私营占比却是最高的，于2015年达到19%，其次为苏格兰的17%、英格兰和威尔斯的14%、新西兰的11%，至于美国则为8%（见图二）。
经济效益高 服务质素相对高
私营监狱备受青睐，因为经济学告诉人们，私营市场一般效率较高、成本较低，且亦较具弹性、较易创新，以致服务水准都比公营为佳。
首先，单论经济效益，私营监狱优势显见。英国经验反映，一所全新私营监狱只消两年时间便可建成营运，相对公营所需的七年固然快捷得多，更有效解决供求矛盾。此外，其运作成本也远为便宜，主要由于职员人工福利比公务员廉宜，普遍少约四分之一。
特别是美国金融海啸及欧洲主权债务危机爆发以后，私营监狱帮政府省下开支的益处就更明显。在美国，监禁成本贵得惊人。美国政策研究机构Vera Institute of Justice（Vera） 于2015年发表的研究指出，受访州份就每名囚犯每年的平均开支高逾3.3万美元，其中监狱员工成本高占68%；美国有线电视新闻网（CNN）拿监狱开支跟教育开支相互对比，譬如纽约市的囚犯成本每年平均约6万美元，惟市内学生成本平均却不足2万美元，两者居然相差两倍─吊诡的是，此乃美国各州普遍现象，花在监狱的成本皆比教育昂贵。根据2018年的财政预算，加州花在监禁上的公帑便蚕食了全州财政开支的5%，比例全国最高，反观香港惩教署的开支只占整体财政不足0.8%。有鉴于此，以低成本招徕的私营监狱，不难预期能够遍地开花。
英国司法部每年都有统计文件，跟进整体监狱和公私营监狱的开支状况。其最新的2018/2019年度资料显示，以整体资源开支计算，公营监狱的每个处所及每名囚犯的成本分别为43,882英镑和42,591英镑，至于一站式负责设计、兴建、营运和融资的私营监狱，则分别为47,887英镑和42,124英镑；但若比较直接资源开支，纯粹负责营运和管理的私营监狱，两者均较公营监狱便宜三成左右。
事实上，在管理方面，私营监狱也发挥了去中央化的优势。好像英国的私营监狱，便率先引入全身扫描系统，检查囚犯有否藏毒或藏有武器。英国私营监狱企业巨擘Serco，还在很早阶段就为监狱引入电脑系统，好让囚犯自行安排亲友探访，探访时间亦较公营更具弹性，有助狱警更好腾出空闲时间；其老板Rupert Soames说，只要你令囚犯忙起来，他们亦会少找麻烦。
有的私营监狱让囚犯每周工作40小时，就连囚犯也直言，当你忙起来时，便会忘记自己正在坐牢；此外，狱内工作也有利帮助囚犯自力更新，狱后更易重投就业市场。由于狱警可用更多时间与囚犯建立关系，监狱内的治安因而有所改善，例如囚犯可自由来回囚室与工作坊，狱警巡逻时既不用配上警棍，亦不用巡视监狱的暗角─因为新建的新兴私营监狱通常没有暗角。除了内笼设计有助保障囚犯和狱警的安全，私营监狱的外观也往往较为讨好，有利降低附近社区人士产生厌恶感。
2015年，英国发表一份历时三年的追踪研究报告，显示一所交由另一私营监狱巨擘G4S管理的监狱─伯明翰皇家监狱（HMP Birmingham），期内许多表现指标均见好转。不单囚犯满意度明显改善了，短短两年间，整体评分从3.99分升至4.75分（10分为满分），升幅明显的项目包括受尊重、受人性化对待、与狱警的关系、公平性、个人自主权等方面；而且，狱警满意度升幅则更全面，例如对高度管理团队的态度、与团队的关系、个人效率和安全性等等，两年内，整体评分从5.52分升至5.93分。
英国去年发表的“监狱表现评分2018/2019”反映，当地14所私营监狱的表现明显领先公营监狱。在四级制评分标准里，整体虽有40%监狱被评最低的两级，但当中没有一家属于私营监狱，而是全部属于公营监狱。在六大评核分类之中，监管逃狱方面的保安表现最佳，其余关于监狱生活质素、提供有意义活动、更生及狱后规划，以及组织效能方面亦评分较高，稍为逊色的乃狱内安全情况，例如囚犯自残、打斗及攻击狱警的评分，则较多处于最低两级─可是，公营监狱的安全评分也不算高，同样多徘徊于最低两级。
必须强调，以上数据不等于说，私营监狱必然胜过公营监狱。毕竟，许多私营监狱均是全新兴建，反之公营监狱不少则源自维多利亚时代，后者较难管理诚属先天问题。事实上，在政府外判监狱管理合约时，私营企业也多择肥而噬，鲜会觊觎既古旧又残破的监狱。前所提到的伯明翰皇家监狱，G4S便已放弃经营这座建于1849年的古老建筑，尤其2016年这里发生一场涉及600多名囚犯的暴动，当时，政府须派出300多名防暴警察、花费长达12小时才可平息。
涉道德情理 工会大数六宗罪
在美国，愈来愈多意见非议私营监狱。始终，站在道德角度，私营监狱似乎不合情理，论者认为不应将囚犯视为生财工具，也不应从别人的不幸里图利，包括私营监狱仰赖政府合约作为主要收入来源，更令人质疑这种公私营合作模式会否沦为官商勾结。在监管、问责及透明度等方面，私营监狱亦为人诟病，并未满足到政府及坊间的要求。
私营化比例最高的澳大利亚，悉尼大学商学院于2016年便发表报告，表示各州份的监狱私营化表现参差不齐，亦无证据显示这可提升服务水准或提高营运效率。事实上，私营监狱本身欠缺透明度，不少均没公开详细财务数据，政府也没向公众作出详细交代，导致外界难以问责，其中昆士兰州从没公开合约内容，包括政府每年向私营监狱支付了多少费用，新南威尔士州亦以商业机密为由，禁止公众查阅合约。报告指，过去十年来，无任何一份刊物或研究报告全面而详细地涵盖澳大利亚全部私营监狱。
代表公营监狱员工的美国各级政府员工联盟（AFSCME，American Federation of State, County and Municipal Employees），还替私营监狱数出“六宗罪”：
一是私营监狱只顾谋取利益，将囚犯、狱警以至公众置于危险之中。工会批评，私营监狱每每面对狱警不足，以及培训不够、报酬偏少等问题，而囚犯本身的医疗保障及囚室环境等，亦往往在争取利润最大化时惨被牺牲。事实上，美国三大私营监狱企业过去均曾爆出丑闻：2015年，由MTC管理的一所得州监狱，便有2000名囚犯爆发暴动，理由是管方未能提供基本医疗保障、单独监禁情况过多，以及监禁环境令人呕心等。
2014年，由私营监狱营办商CoreCivic的前身Corrections Corporation of America（CCA）管理的一所爱达荷州监狱，由于狱内囚犯与囚犯之间的袭击次数居然达到全州其余七所监狱的总和，因而导致联邦密探介入调查。2012年美国司法部亦指，由另一间营办商The GEO Group（GEO）管理的一所青年教养所，狱警居然与囚犯发生性关系，甚而与囚犯同伙，在一次暴动中为他们打开狱门。
二是私营监狱并未如标榜所指，兑现节省政府开支的承诺。工会强调，私营监狱只是为投资者服务。即使员工薪酬备受压缩，但监狱经营效益是否更佳？许多研究均莫衷一是，没有统一答案。况且，私营监狱还会百般钻营，例如在合约里要求政府保证为未使用床位付费，以及专挑医疗需要较少亦即成本较低的囚犯。2011年，CCA便疑因滥加床位，进一步加剧监狱的挤逼情况，而导致狱内袭击次数急增，一年内求诸警方的求助电话居然飙至过去五年总和的四倍─毫无疑问，这对政府人力物力构成额外负担，也大大危及囚犯及狱警的安全。
三是狱警薪酬过低，造成雇员流失问题严重，这并限制了他们对社区的贡献。囚犯待遇亦然，好像密西西比州仅给MTC每名囚犯26美元一日的预算，即约一年9,500美元；这非但低于邻近亚拉巴马州的15,000美元，更仅及纽约市的13%而已。华盛顿州立大学（Washington State University）的调查便指，私营监狱的工资中位数比公营监狱少逾25%。而2015年一所监狱关门，更令数以百计员工失业，还使当地政府面临财困。
四是私营监狱往往花大钱进行政治游说（lobbying），从而促使政策收紧令更多人坐牢。不问可知，愈多人坐牢，私营监狱所赚金钱愈多。AFSCME指，自1989年起，私营监狱业者已向总统候选人输送逾千万美元，并花了近2,500万美元进行政治游说。宾夕法尼亚州还有法官收受数百万美元的贿款，去进行有利私营监狱的裁决，包括关闭公营收容所、促进私营监狱的兴建，继而把数千名青少年犯关进里面。
五是私营业者尚可透过外判方法，在公营监狱中谋取利润，以致危及狱警及囚犯的福祉。自监狱食品供应商Aramark承接了公营监狱生意，囚犯便多投诉食品除提供营养外一无是处，非但不时给予腐烂食品，甚至曾经发现蛆虫或苍蝇幼虫。更夸张的是，最大监狱食品供应商Corizon Health，在2008至2013年间一共被起诉660次，包括有囚犯怀疑在长期进食相关食品后患癌。
最近，美国还出现一宗针对私营监狱的重大案件。数以万计被美国移民与海关执法局（ICE）拘留并派到私营监狱的新移民，指控在囚期间被迫从事日薪低至一美元的强制性劳动，控诉这是违反美国的反奴隶法，以及违反法定每日九美元的最低工资。案件最早于2014年提出，2017年因人数众多而提升为集体诉讼；最初，九名兴讼者所涉金额仅约500万美元，但考虑到案件牵连多达六万名仍然在囚人士和早前经已离开者，最终涉及总额恐是天文数字。被告之一的私营监狱营办商GEO表示，所谓工作份属由ICE即美国当局制定的“义务工作计划”，何况最低工资法例本来就不适用于在囚移民；ICE本身亦指，在囚者清洗监仓、衣服、厕所等等，有助他们及后重投社会。案件目前仍在审理之中。继续阅读：当监狱不敷应用 减少坐牢者才能治本
《香港01》周报特约撰稿人李道其他文章：
上文节录自第205期《香港01》周报（2020年3月16日）《囚犯变为生财工具 监狱私营化再成争议点》。
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