【01周报 · 管治】我们需要怎样的公仆？
行政长官林郑月娥在首份《施政报告》中建议，成立一所全新的公务员学院。林太锐意改善公务员不足，固然值得肯定，但她有否真正认识本港官僚问题、能否借鉴星洲打造管治人才的精髓所在，最终培训出怎样的市民公仆，仍要拭目以待。
林郑月娥8月初访问新加坡期间，曾参观当地的公共服务学院，表示有意效法当地政府，于短期内成立类似的公务员学院，提升本港17万公务员的领导才能、与市民互动、及创新科技应用技巧，令他们与时并进。公务员事务局局长罗智光稍后会到新加坡“取经”，另有政圈风声指，该学院由前行会成员胡红玉负责筹划。
其实，现任全国政协副主席的前特首梁振英，五年前已率先提出要参考北京国家行政学院模式，成立“行政学院”，惟最终因找不到合适地点胎死腹中。公务员出身的林郑如今亦锐意改善公务员不足，固然值得肯定，但就她提及之培训目的所见，似乎并未深入认识港府行政官僚的问题，因为当下公务员最急需纠正的，是懒政、疏忽及不作为的“打工心态”。
“香港有世界上最优秀的公务员。”这是末代港督彭定康在任时的口头禅，也是当时大部分香港人的集体回忆，并以公务员的高效、廉洁、专业及中立为荣。然而，回归20年，港人对特区政府的施政满意度每况愈下，随之对公共行政的批评亦不绝于耳，甚至认为原本行之有效、职责分明、专业达标、按章办事的“官僚制”，已经沦为但求敷衍交差、充斥繁文缛节、不知民间疾苦的“官僚主义”，失去了服务香港、服务市民的使命与承担。
例如申诉专员公署及审计报告就经常指出，政府部门推卸责任、敷衍失职。以过去五年为例，申诉专员公署合共接获1.2万宗投诉政府部门个案，当中约一半需要处理；据上年度的全面调查发现，当局监管不力个案最多，占逾四分之一即26%，延误或没有采取行动的也有21%，另有19%属出错、意见或决定错误。多份审计报告当中，亦不乏对政府部门疏忽及懒政怠工的批评，“各自为政、欠缺承担”等负面评语多不胜数，足可见港府不擅施政、部门不善行政的弊病。
公仆沦服侍政权
根据公署2016/2017年度年报，食物环境卫生署（476宗）、房屋署（456宗）、屋宇署（216宗）、地政总署（207宗）、运输署（171宗）、康乐及文化事务署（133宗）、社会福利署（91宗）、水务署（73宗）、邮政署（66宗）及入境事务处（65宗），是接获最多市民投诉的十大政府部门；然而，讽刺的是，当中的食卫署（9,884人）、康文署（9,038人）、房屋署（8,669人）、入境处（7,204人）及邮政署（5,162），都是公务员最多的政府部门之一。
向来人才鼎盛、以高效著称的公务员，何以变成这为人诟病的样子？“杏林觉醒”成员公立医院医生黄任匡，去年就曾撰文提到，不知由何时开始，香港公务员的英文缩写，已经由为人熟悉的CS（Civil Servant，服务公民的侍者），变成公务员自称的GS（Government Servant，服侍政府的奴仆）；他批评，若公务员都抱着“服侍政权”而非“服务公民”的心态工作，就往往需要在“服从命令”和“社会公益”之间作取舍，这无疑是非常危险的事。
公务员是特区政府的主要组成部分，无论是行政长官，抑或任何政治任命司局部门，倘若得不到公务员配合与支持，管治及施政必然举步维艰；但与此同时，公务员亦受特区政府决策高层有关公共行政策略及方针所影响，他们为达到某种行政绩效，或会过分强调层级约制、成本效益，及专业分工，变相导致公务员衍生出“各自为政”、“少做少错、不做不错”、“不求有功、但求无过”的打工哲学。
部门分权或反碍效率
据专门研究香港政治行政体制的学者黄湛利所撰《新公共管理与港澳公共行政》一书，港府的公共行政具备受顾客驱使、被效率驱动、以结果导向、分权化及民营化等特色。以受顾客驱使为例，新公共管理理论认为，政府应以顾客或市场为导向，而特区政府在提供公共服务时，亦是“以客为本”。
不过，政府的“客源”众多，各个部门往往要平衡不同持份者的利益，包括地产商、专业压力团体、政党人士等等，而“市民”在很多情况下，都非他们的首要服务对象，对于负责执行政策的公务员而言，自然亦难以“服务市民”为己任。
在分权化方面，以“综合发展区（CDA）”的发展程序为例，任何有关发展必先获得城市规划委员会许可，但主管审批所有发展项目的规划署、地政总署及屋宇署，其审批范围均有所重叠，但各自的审批标准及技术定义却未必一致，在审批的过程中，又不时要征询相关政府部门的意见，在无穷的“请示”和“沟通”中，往往拖延了审批程序。
又例如被效率驱动及以结果导向方面，港府不时把“成本效益”挂在嘴边，不敢大刀阔斧地改善民生。难免令人质疑，其究竟有否把“市民福祉”放在首位？港府已经超过13年有财政盈余，现时财政储备接近一万亿元，然而，大多数市民并未能共享政府丰厚储备带来的好处，当公共事业开支紧随本港GDP的增长，由1997/1998年度的2,483亿元，增加至2017/2018年度的5,318亿元时，房屋这项最为市民关注的开支比率，却由12.9%跌至6.8%，市民望楼兴叹时又怎能不埋怨政府。
林郑月娥须建宏大治港愿景
公务员出身的林郑月娥为官36年，对于行政官僚的掣肘，绝不可能毫不知情。她今年竞选特首的政纲当中，就提出“简政放权”的改革，表明她将检视行政程序、订立更清晰的工作目标及行事指引，为公务员减轻工作压力；至她7月上任后首个工作天，她又致函全体公务员，重申她将提出行政改革，以改良制度、提高施政效率、令公务员安心在不同岗位各展所长。
问题是，由“政务官”至“政治任命官员”，再到特区之首的“行政长官”，林郑月娥在身份转变的同时，其角色意念是否应该也有从“政策制定者、执行者”到“香港管理者、领导者”的改变？我们期望，林太可以汲取前特首董建华的“商人治港”、曾荫权的“AO治港”、以及梁振英的“专业人士治港”等各种教训，从更高层次打破治港思维的各种迷思，去构想更宏大的香港愿景。
上文节录自第81期《香港01》周报（2017年10月9日）〈我们需要怎样的公仆？〉，相关文章包括：
【01周报 · 管治】新加坡文官培训攻略：最优秀人才做最优秀工作
浏览更多周报文章︰【01周报专页】
敬请留意10月9日星期一出版的第81期《香港01》周报，各大书报摊及便利店有售。你亦可按此订阅周报，阅读更多深度报道。