01论坛．香港新方向｜稳步取消强积金对冲　退休制度改革不止步

讨论多年的强积金对冲，终于将在6月8日进行立法会二读。

来稿作者：香港新方向

香港在1995年，也就是回归前两年通过《强制性公积金计划条例》，强积金计划由2000年开始运作，是香港以就业为基础的退休储蓄制度。除获豁免人士外，凡年满18岁至未满65岁的一般雇员、临时雇员以及自雇人士，均须参加强积金计划。根据积金局2021年的最新数字，全港336万的就业人口当中，有78%参与强积金计划。

强积金计划一般分为（1)强制性供款、及(2)自愿性供款/可扣税自愿性供款。强制性供款是指雇主及雇员必须供款的部分，雇主和雇员须根据雇员的收入，每月向强积金账户注入 5% 作供款。如果雇员的入息低于7100元，则雇员无需供款，只有雇主需要为雇员入息的5%供款；而如果雇员入息高于30,000元，雇员和雇主双方的供款都会封顶在每月1500元（见图一）。（自雇人士和非环比支薪等情况不在此展开叙述，详情可见积金局网站。）

然而，目前的制度允许雇主利用强积金的雇主供款部分来抵销遣散费和长期服务金。如果雇员符合条件，雇主需要支付的遣散费/长期服务金为月薪雇员最后一个月的全月工资的2/3 × 可追溯的服务年资（条件可见图2，计算方式可见图3），遣散费/长期服务金设有39万元的上限。

强积金制度在供款比例上本来可以做到由雇主和雇员共同承担，供款为雇主和雇员各承担一半（每月各5%，或者1500元的上限）。然而，允许对冲遣散费/长期服务金，相当于免除了雇主承担的退休储蓄的责任，原则上违背了这个共同承担的格局。

提高裁员成本　雇员不至弱势

遣散费／长期服务金在允许对冲强积金之前，能提高雇主的裁员成本，令雇主在裁员前再三考虑。不少行业中雇主和雇员关系并不对等，雇主在解雇雇员后能较容易地找到替代者，而雇员在被裁员后可能较难再找到工作，从被裁员到找到下一份工作需要较长的时间，失去工作也意味著失去重要的经济来源。遣散费／长期服务金所带来的解雇成本的提升让雇主不会轻易和毫无顾忌地解雇雇员，尤其是年资较长而有可能处于劳资博弈中弱势的雇员。而当雇主最终仍决定裁员，这笔遣散费／长期服务金也可以用于应付失业者找到新工作前的生活所需。

当允许强积金对冲遣散费／长期服务金，雇主裁员的成本就大大降低，而雇员又重新回到原来弱势的位置。

此外，雇主负责的供款被提前取出则意味著强积金的保障能力被大大削弱。雇主的供款部分被用作遣散费／长期服务金而被提前取出，但这笔钱往往会被解雇的雇员用作应付从被解雇到找到另一份工作期间的生活开销，因此很可能在退休之前就已提前被花净。从强制储蓄的角度，预留作未来退休用的资产减少了，大大削弱了其保障的能力。

对冲只为政治妥协之结果

对冲机制本非原来的政策初衷，而是多次政治妥协的结果。早在60年代，香港社会已开始就如何发展退休保障制度进行断断续续的政策辩论，几十年来都因为社会意见不统一而没有突破。到了1995年，有关工作才忽然进入快车道，而方案则一退再退。政府先是宣布由于公众意见过于分歧，将放弃研究多时、以公营为主导的老年退休金计划；随后向立法局提出“尽快引进强制性私营职业退休保障制度”的动议，并在其中加入“对冲”条款，最终在4个多月内走完了从首次动议到通过法案的全过程。透过建立强积金制度要求雇主与雇员共同供款，避免因政府独力承担退休保障责任而大幅加税，有益于香港的长远营商环境，而对冲条款更是在争取工商界的支持方面起到了举足轻重的作用。以“对冲”换取踏出强积金立法的关键一步，在当时是可以理解的政治妥协，也是一种权宜之计。

时至今日，强积金制度已成为本港退休保障的主要支柱。而对冲机制从强积金推行开始，一直是劳资双方矛盾的焦点。从打工仔的角度，被裁员本身就是一大打击，进而发现自己的的强积金权益居然被“合法蚕食”了一大部分：本该由雇主支付的遣散费/长期服务金，由自己的退休金垫付一大部分；本来由雇主和雇员共同担责的退休储蓄，则由于被裁员而被对冲走一大部分。打工仔心中自然会忿忿不平，觉得“不公平”、“被剥削”。竞争力和营商环境固然是政策的重要考虑，但不代表应该事事让商家“赚到尽”，企业应负起相应的社会责任。劳资关系的失衡也不利于香港的长远发展与和谐稳定。

再者，强积金、遣散费和长期服务金本身的政策目标截然不同：强积金是为退休生活提供基本保障的强制储蓄计划，而遣散费／长期服务金则是协助雇员度过被解雇后的难关，以一笔现金支撑他尽快找到新的工作，是一种由雇主承担的“失业保障”。将两个政策目标截然不同的工具进行对冲，从政策目的与功能来说是自相矛盾的，也因此失去原本应有的政策效果。

疫情不能成为拖延借口

鉴于取消对冲的呼声很高，两任特首都提出要落实取消“对冲”，而最终在今年开展立法工作。按照政府目前的方案，取消对冲不会立即进行，而是会最快在2025年才实施，而且在过渡期间，政府会推出长达25年、共332亿元的资助计划。资助在头几年最多，并逐步减少。在计划的头9年，如果企业的遣散费和长期服务金总额不超过50万，政府会为企业需要承担的遣散费和长期服务金封顶，由第1年的3000元到第9年的50000元，其余部分由政府承担；如果企业的遣散费和长期服务金总额超过50万，政府会分担部分一定比例的遣散费和长期服务金，由第1年的50%到第9年的20%。资助从第10年开始再进一步减少（详情可见图4）。

即便这样，社会上仍存在部分声音强烈反对取消强积金对冲的立法。有商界团体提出，香港经济受疫情重创，企业营商压力很大，而且立法影响深远，建议暂缓。新冠疫情对香港经济打击的确很大，但政府计划取消对冲最快也会在2025年实施，仍有最少3年多的时间，而且香港也已经渡过第五波疫情，限聚政策也在逐步放宽，眼下的困境不能成为无限拖延的借口。

香港人口老化　 退休保障须完善

此外，在平均寿命的提高和人口老龄化的新挑战下，强化强积金的退休保障能力已变得越发重要，取消强积金对冲是重要的一步，绝不能一拖再拖。商界更不能只考虑自身的短期利益，而应该为香港的长远利益负上相应的社会责任。

近三十年，香港居民的平均预期寿命大大提高。根据香港政府统计处数字，香港男性的出生时平均预期寿命从1986年的74.1岁上升到2020年的82.9岁，女性的出生时平均预期寿命则从1986年的79.4岁上升到88岁。平均寿命的提高可能意味著有更长的时间享受退休生活，但同时也意味著退休人士有更大的所谓“长寿风险”，即过早耗尽储蓄以致不足应付晚年生活。

而当强积金的储蓄不足以应付退休生活的开支，则意味著尚在工作的下一代负担加大，而相应预留给自身的消费就随之降低。如果公共财政上的负担有系统性地增加，则政府又需要加税或提高公共债务。无论是年轻一代的消费力下降，还是有加税的可能性，都会对企业产生影响。今天企业在退休保障不愿负上更多的责任，其实会为未来的经济创造不利的因素，是短视的行为。

取消强积金对冲安排，只是完善退休保障制度漫漫征程的一小步，但这一步必须走稳走好。过去在推行强积金的整个过程中，充满著退让和妥协，而今日的香港政府必须有更多承担，不应再事事妥协退缩、向资本倾斜，而应以民为本，在政策制定时以整体香港市民福祉为考虑。商界也不能只考虑自身的短期利益，更应该为香港的长远利益负上相应的社会责任。

在平均寿命的提高和人口老龄化的新挑战下，香港仍需进一步完善和改革现有的强积金和退休保障体系，由政府、企业和个人共同担责，让问题不再留给下一代，让香港老有所养，也让年轻人看到未来的希望。

香港新方向的成员包括立法会议员张欣宇、律师、工程师、建筑师等。文章的内容仅代表作者个人观点，不代表香港01立场。标题为编辑所拟，原题为“取消‘强积金对冲’立法必须稳步走好，退休制度改革不能止步于此”。

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