紫荆党｜启德邮轮码头十年 从错配规划到政策重启
来稿作者：张博涵
香港启德邮轮码头作为本地旅游业“硬件发展”的重要象征，落成启用十年来承载了不少愿景，也累积了不少争议。从选址、建设到营运，它本被定位为本港迈向亚洲邮轮枢纽的战略枢纽，但现实状况却令人颇感唏嘘。自2013年启用至今，这座耗资逾百亿元、设备达世界级的海上门户，长期陷于低使用率、低人流、低体验的尴尬境地。与其说它单纯反映邮轮经济的困局，不如说它是一面映照出香港城市规划、部门协调、产业思维与政策落地能力的清晰镜鉴。
启德邮轮码头的诞生并非偶然。它是在2007年本港发展旅游战略逐步高端化的产物。当时邮轮旅游在亚洲急速扩张，港府冀望凭借区内航运优势、地理中心位置与国际品牌效应，吸引长途邮轮选择香港作为母港。而选址于原启德机场跑道末端，更是一项标志性的规划举措：将过去航空时代的门户转型为邮轮时代的港口门面，象征“从空中到海上”的跨时代跃进。然而，理想与现实的落差却迅速浮现。
“大堂式”空间设计不符游客需求
从旅客基本行为模式切入审视，启德邮轮码头的整体设计甫开始便与实际需求存在根本性矛盾。其规划预设旅客登岸后会长时间停留于码头范围内消费、用餐、休息、等候接驳，再由此延伸至市区。但现实是，邮轮旅客多为行程紧凑的中高端客群，其行程往往受制于数年前已敲定的固定航线安排，他们期望能迅速通关、即时接驳、无缝开始旅游体验；甚至不少人只计划在港短暂停留数小时，体验本地文化与美食后便即时折返邮轮。这般行为模式与码头本身“大堂式”、“商场式”的空间设计可谓格格不入。雪上加霜的是，码头与市区之间近乎断裂的交通体系——前往港铁站需步行十数分钟、接驳巴士服务不定时、的士供应不稳定——将旅客体验进一步割裂为碎片化、非连贯的“出关障碍赛”。
这些问题，早于2015年的报告中已有翔实记述，惟多年来改善有限。问题症结不在于无人察觉，而在于权责切割过于分散：交通规划由运输署主导、营运招标由旅游署负责、土地与规划则归发展局与地政总署管辖、码头营办商则为私人财团。在多头管理下，根本无一机构能统一统筹规划与改进措施，任何一项调整都需横跨多个政策部门进行漫长咨询与协调，最终往往沦为拖延甚或各方妥协的产物。这亦是香港公共设施常见的“系统性低效”症状：各部门虽依法办事，却始终无人能站在整体效益角度推动使用效率的优化。
政府对实质营运介入缺乏
问题并不止于接驳与规划，更深层次的困局在于营运理念上的僵化。作为一个由政府出资兴建、再以合约形式交由私人营办的公共设施，启德邮轮码头理应是结合“公共效益”与“市场灵活性”的试点，但实际却凸显了双重约束下的制度死角。一方面，营办商受制于缺乏自主空间，任何改变用途、调整租金、引入活动的尝试都须面对繁复的行政审批程序；另一方面，政府则惯常以“合约到期后检讨”为由，长期对实质营运介入缺乏。结果便是：商舖空置率高企、活动申请程序繁琐、市集与文化节活动缺乏常态化安排，是一个本可成为“旅游节点＋公共生活场域”的码头，最终被框限在“观景设施＋管理边界”的狭隘格局之中。
如果说规划与营运上的问题可归因于制度与思维的掣肘，那么与周边地区的“断层式存在”则更为尖锐地暴露了香港旅游空间连结的短板。根据《旅游业发展蓝图2.0》所勾勒的方向，全域旅游、社区导赏等被明确列为未来发展重心，启德邮轮码头理应与九龙城、土瓜湾、黄大仙等邻近街区紧密联动，构建文化体验路线。但现实是，旅客从码头出发，几乎无法获取任何即时导赏资讯、路线建议或智慧推送服务，亦难以便捷、自然地过渡到“地道文化空间”之中。当旅客下船后茫然找不到方向，只能依赖的士或私人旅游团安排行程，其自主性与体验感必然大打折扣，甚至可能对其香港印象造成难以挽回的负面影响。
邮轮码头是城市旅游网络的有机部分
比照国际经验，问题益发明显。新加坡滨海湾邮轮中心与市区接驳顺畅无阻，下船即有港铁、巴士服务、即时电子导游平台可供使用，并可直达滨海湾花园与核心商圈；韩国釜山邮轮港则深植于本地市集、艺术街区之中，积极推动社区导赏与文化节庆，将短停旅客有效转化为在地体验的临时市民。这些例子揭示，邮轮码头绝非孤立基建，而是城市旅游网络的有机组成部分；其价值不在于建筑得多豪华，而在于能否让“抵港第一站”成为真正旅程的起点。
当下的香港，正处于旅游业转型与重建的关键节点。后疫情时代，旅客结构与旅游方式已历明显变化，追求体验深度、数码便利与文化连结已大举取代传统的“购物式旅游”。纵然邮轮航线规划需时甚长，疫后复苏或存“旧病复发”之忧，在这个背景下，《旅游业发展蓝图2.0》依然提出了不少具进取性的方向，包括发展智慧旅游、振兴边境地区、活化邮轮经济等，展现了政府对产业未来的宏大构想。但要让这些蓝图切实落地，真正实现政策价值，像启德邮轮码头这类重大基建再定位，无疑是关键试金石。若启德始终不能起航，所谓蓝图只会沦为纸上谈兵的蓝本。
启德邮轮码头可引进仓储式会员店
让我们谈谈解决方法。笔者几日前刚刚在珠海仓储式店铺购物，不难想到，若在启德邮轮码头引进仓储式会员店，既可盘活现有空置空间，亦有潜力带动区域人流与消费动能，实为值得审慎考虑的策略选项。仓储式会员店以高性价比商品、大宗包装及会员制度吸引特定中产及家庭客群，过往在市区边缘地带如荃湾、将军澳等地表现理想，证明其具备区域性磁吸力，能促进周边交通与消费活动。
对启德而言，该类型商业模式可与现有邮轮旅客、体育园区访客及未来住宅社区形成互补，打破“单一功能、低使用率”的现况。选址于码头位置亦有其特殊优势——码头原设有大面积空间及卸货设施，可配合会员店对物流及仓储的高要求，而其地理上半封闭、交通单一的特性，亦有助引导专属消费人潮进出，减少对核心市区的挤压。此外，此类商店多数设有大型停车场及完善物流系统，若能配合改善区内道路规划与交通接驳，将有助提升启德整体商业基础设施水平。当然，政府在引进此类项目前，须与业界深入沟通，评估区内交通承载力及周边商户影响，并应以招商引资的方式引进具规模与品牌效应的企业，借此提升启德商业形象及使用效益，为区域发展注入实质动力。
确立单一责任主体与高效推动机制
另外，要让启德邮轮码头真正由“大白象”蜕变为龙头设施，首要之务在于建立明确而统一的跨部门统筹架构，由如政务司或文化体育及旅游局层级直接领导，有效整合交通、土地、规划、文化与产业部门资源，确立单一责任主体与高效推动机制。其次，在营运层面应重新审视现有的合约结构与用途界限，赋予弹性招商与短期活动使用的空间，并鼓励民间创意参与，如开办定期文化市集、音乐表演、节庆活动等，务求令码头转型为“生活空间”而非“等待空间”。第三，应积极拓展水上交通联动，结合灯光表演、节庆航班与夜间经济元素，让码头实现“水陆双通”，真正融入旅游网络的核心节点。最后，在数码化层面，《蓝图》已提出智慧旅游平台方向，亟需在启德邮轮码头优先试点，设立旅客即时资讯平台、智慧导览App、行李运送及电子支付一体化系统，全力打造“智慧入境场景”的示范区。
当下的香港，正处于旅游业疫后转型与重建的关键节点。旅客行为模式已变，追求深度体验、数码便利与文化连结，正取代传统“购物游”。《旅游业发展蓝图2.0》提出智慧旅游、边境发展、邮轮经济活化等进取方向，展现了政府的愿景。然而，要让蓝图免于沦为空谈，若能够让像启德邮轮码头这类重大基建的成功转型，正是考验再出发后香港治理能力的关键一战。十年蹉跎，再不变，更待何时？
作者张博涵是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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