紫荆党｜财政紧缩政策：来自西方的经验总结

来稿作者：石磊博士

本党早在2022年就开始呼吁审视特区政府的财政问题。在2022年12月的一篇题为“做好持续入不敷出的准备”文章中，作者周小稞就警告过，2022/23财年的特区政府赤字已经会达到2,000亿港币的规模，而且“考虑到未来很长一段时间政府都需要投入大量的财政资源改善深层次民生问题与培育新的经济增长点但财政收入增长前景却乏善可陈，政府势将面临持续的、入不敷出的财政压力”，因此，除非深入改变“目前大手大脚的花钱习惯，不压缩不必要或不合理的财政开支”，否则财政储备危矣。经过经年的呼吁，目前政府连续数年千亿港币级别财政赤字问题终于引起了全社会的重视，各种紧缩政策意见和建议不绝于耳。

紧缩政策指通过削减政府支出或增加税收（或两者结合）来大幅减少政府赤字并稳定公共债务的政策。虽然香港是最近才兴起有关的讨论，但紧缩政策早在2007-08年金融海啸之后便在西方世界成为显学，包括英国、欧盟在内，这些政策行为体已有持续长达十多年将其列为财政政策的中心目标之一，有时甚至没有之一，如以国际货币基金组织、欧洲央行和欧盟委员会“三驾马车”对希腊、葡萄牙、冰岛、西班牙等“欧猪国家”进行的紧缩政策，以及英国保守党政府的“紧缩的十年”（Decade of Austerity）。

欧债危机至今已经十多年，衡量财政紧缩政策在这些地区的实践过程和效果（包括对各级政府财政以及居民家庭帐目的影响）的著作也汗牛充栋。对这个话题笔者并非专家，在这里，笔者选择了一本由普林斯顿大学出版社于2019年出版，由Alberto Alesina、Carlo Favero和Francesco Giavazzi撰写的书——《Austerity》（紧缩政策），将其大意进行凝练，并同时结合香港的情况进行一些探讨。

虽然财政紧缩政策的不同配方及其效果评估已经汗牛充栋，在Web of Science资料库搜索“fiscal austerity”可以得到超过1400篇学术成果，其中该书出版年2019年以前的有805篇。三位作者并未“拾人牙慧”，而是对16个OECD国家（如美国、英国、义大利、德国、日本等）从1970年代末到2014年的各国的预算报告、财政调整计划、OECD经济调查报告、IMF报告、欧洲委员会的稳定与增长计划等原始资料进行了（再）分析。

数据集包含超过3,500种具体的紧缩财政政策措施。作者将财政措施细分为27个类别（如直接税、间接税、转移支付、政府消费、政府投资等），并进一步聚合为15个更高层次的类别。特别区分了基于削减支出（Expenditure-Based, EB）和增加税收（Tax-Based, TB）的紧缩计划，从而能够分析两种策略的不同经济后果。得益于作者相对靠后的研究年份（大部分经合组织国家的财政紧缩政策已经推行了较长时间，能够分析从国家到居民的相对长期的影响），三位作者特别将研究重点瞄向财政政策多年以后的累积效应，以及重视税收和支出两个大类的财政政策的交叉效应。至于量化经济学中的老生常谈，如控制变数、解决内生性问题等，相信三位作者的水平也不会犯低级错误。

作者认为，紧缩政策之所以出现，主要有两个原因：

1、政府未能遵循良好的财政政策：现实中，许多国家即使在经济增长时期也会累积赤字，导致债务总量在“正常时期”就过高。例如，义大利、比利时和爱尔兰在1970年代和1980年代经济增长强劲时就累积了巨额债务。

2、突发性巨额支出：例如战争或重大灾难会导致政府支出异常高，债务超出经济增长所能缓解的范围。

笔者评：相比之下，香港特区政府相对而言，目前的财政问题更多是由于第二个原因。香港特区政府在“丰年”的财政纪律是相当强的。笔者至今记得，从签订CEPA之后到2019年前的十几年，香港经济虽然高速增长，但政府预算盈余往往达到千亿级别（当时经常笑谈是财爷“计错数”，所以有那么多盈余）。

可以说，如果没有当时的审慎财政决策累积下来的财政储备，香港面对黑暴和新冠疫情，更加严酷的财政政策难题只会更早到来。

书中的核心结论是：

1、紧缩政策不可避免时，应优先选择基于削减支出的方式（Expenditure-Based, EB），而非主要依赖增加税收的方式（Tax-Based, TB）：

基于削减支出（EB）的紧缩政策对经济的冲击较小，平均来说对GDP的负面影响不超过0.5%，且影响通常在两年内消退；

削减支出，尤其是限制自动增长的福利项目（如养老金），对减少赤字的长期效果更为持久；

基于增加税收（TB）的紧缩政策则会导致更严重且持久的经济衰退，GDP可能下降2%至3%，且回复速度缓慢。

2、信心与预期的作用：

削减支出能让市场和投资者对政府的财政可持续性更有信心，从而促进私人投资；

增加税收则可能削弱企业和消费者的信心，抑制投资和消费。

3、减转移支付（Transfers）与削减公共消费（Public Consumption）的效果不同：

削减转移支付，如社会福利，对经济的负面影响通常也较低，因其可减少未来税负的增长压力；

削减直接的公共投资需谨慎，因公共基础设施削减可能损害经济长期增长。

作者分析了多个具体国家的紧缩政策案例（如爱尔兰、英国、西班牙、希腊等），验证了支出型紧缩的低成本优势和税收型紧缩的高成本风险。篇幅所限，我们列举其中两个案例。

案例一：1990年代的加拿大

加拿大1990年代初债务占GDP超过80%，赤字占GDP超过8%。

措施包括

（1）支出削减：多项紧缩措施覆盖1993-1997年，包括削减商业补贴（60%）、减少公共部门雇员（15%）以及减少对省级政府的转移支付；及

（2）结构性改革：同时推行市场化改革，包括放松管制、私有化以及促进研发和小企业发展的政策。

结果：GDP人均增长率在紧缩期间保持正增长，从1993年的1.5%上升到1997年的3.2%；债务占GDP比例在1996年达到峰值100%后迅速下降。

与香港相似的是，加拿大开支削减政策的重点在于提高公共部门效率和市场竞争力，这与香港对“小政府”模式的追求一致；不同的是，加拿大采用了灵活的货币政策（货币贬值和降息）来支持紧缩，而香港无法通过类似的货币政策缓冲紧缩影响。

借鉴意义：香港可以借鉴加拿大通过结构性改革（如提升市场效率）和削减补贴的方式，避免直接削减对经济增长有利的开支。

案例二：英国（2010-2014）：支出型紧缩

英国在金融危机后实施了以削减支出为主的紧缩计划（支出削减占调整规模的2/3，税收增加占1/3）。

政策包括

（1）削减公共消费、公共投资和福利转移支付；

（2）提高增值税（VAT）至20%；

（3）配套结构性改革，包括提高退休年龄。

结果：经济在2010年后逐步恢复，2013年GDP年增长率达3.4%；英镑的贬值（约20%）促进了出口，对经济恢复有所帮助。

但是也值得指出，英国的脱欧对该国的贸易和财政支出带来了巨大不确定性。伴随脱欧和特朗普第一任期而来的，是英国保守党急剧右转，从而不必要地大幅恶化了和包括中国在内的新兴市场贸易链接，这些都导致英国的经济增长随后陷于停顿。在2022年俄乌冲突开启后，能源必须依赖进口的英国雪上加霜。可见，虽然得益于主动开启紧缩和一个复杂的，以财政支出减少为主的财政紧缩政策包，英国较早地从公营部门债务危机中走出，但随之而来的民族主义、脱欧运动和后续的外交政策却导致英国重新陷入能源成本构成的新泥潭。接任英国首相不久的英国工党领袖斯塔莫就对媒体公开表示，英国财政已经 Broke and Broken，且工党政府的第一份财政预算案，逆转了削减支出为主，增加税收为辅的财政紧缩设计，也引发了社会广泛讨论。

而从另一个角度看，工党政府转向以增税为主、减支为辅的财政紧缩设计，正好与保守党政府执行10余年的增税为辅、减支为主的政策设计形成自然实验。如果经过一段时间以后的研究结论仍然能支持作者的观点，那么将大大增强作者们的理论可信度。

综上所述，Alesina、Favero和Giavazzi在《紧缩政策》一书中，通过对经合组织国家长达数十年的财政数据和政策实践的深入分析，明确指出不同类型的紧缩政策对经济的影响存在显著差异。他们的研究表明，基于削减支出的紧缩政策在经济成本上远低于基于增加税收的紧缩政策，并且更有利于提振市场信心和促进经济复苏。这一结论不仅具有重要的理论价值，也为制定财政政策提供了具有操作性的实践指导。

从香港的角度来看，这些研究成果同样具有借鉴意义。尽管香港的财政状况和政策环境与西方国家存在显著差异，但本书对紧缩政策如何设计以最大程度降低经济成本的分析，依然为香港在面对未来潜在的财政挑战时提供了重要参考。尤其是支出型紧缩政策对经济增长的相对温和影响，以及通过结构性改革提升公共部门效率的成功案例，可以为香港提供方向。

面对“共度时艰”的财政紧缩，香港政府要拿出“舍我其谁”的勇气，先行先试，敢为垂范。参考英国保守党政府时期的紧缩政策就是自上而下（虽然重回盈余的目标因英国公投脱欧和新冠疫情，保守党政府的下台再次提高了英国财政政策的不确定性）。如果香港砍遍开支，唯特区政府公务员和社福机构岿然不动，仅是“冻薪”、“暂停招聘”等方式试图让全社会“给我上”，那么这一轮紧缩政策就未必能达致预期。

作者石磊博士是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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