来稿｜香港烟税政策的失效　财政预算案中应调整方向

来稿作者：严泽航

港府近年积极推行控烟政策，大幅提高烟草税被视为主要手段。然而，实际效果却与预期大相迳庭。此政策非但未能有效压低吸烟率，反而导致政府税收锐减，更助长了私烟市场的蓬勃发展，对香港的财政状况雪上加霜。在香港面对结构性财赤的严峻形势下，即将公布的财政预算案应重新审视烟税政策，并考虑调整政策方向，例如大幅削减烟税，以避免持续损害政府财政，并改善整体社会经济效益。

政策原意事与愿违：税收减少，吸烟率微降

过去两年，香港政府两度大幅提高烟草税，累计增幅超过63%。然而，数据显示，吸烟率仅小幅下降，从9.5%微降至9.1%，下降幅度微不足道，远低于预期目标。此结果明确地证明，单纯依靠加税来抑制吸烟并非有效策略，甚至可以说是事与愿违。

此外，政府烟税收入非但没有增加，反而由2022年的78.6亿元锐减至2024年的53.1亿元，两年累减高达25亿元。这项数据明显地证明了，目前的加烟税政策不仅未能达到预期目标，反而造成了多达25亿的财政损失，不仅未能为政府库房带来更多收入，更凸显了政策的失效及与当初的为库房增加收入的政策原意背道而驰。

私烟猖獗：加税催生庞大非法市场

加烟税的另一个后果就是私烟活动的猖獗。根据海关数据，非法香烟案件由2021年的4,312宗急剧增至2023年的1.35万宗，增幅超过200%。被捕人数亦同样大幅增加。数据说明，高烟税非但没有减少吸烟人口，反而将大量烟民推向私烟市场，导致政府失去大量应得的税收。

更甚者，私烟活动滋生了其他社会问题，例如跨境犯罪、洗黑钱、走私等，对社会治安、公共安全和经济秩序造成负面影响。这些因私烟活动而来的额外执法成本，加上执法部门因集中资源对付私烟以忽略了防范及调查其他罪行，以及因税收流失、私烟活动衍生的其他罪案等而产生的社会成本，实际损失可能远高于25亿元且难以量化。

财政困境：高烟税加剧财赤，牺牲民生福祉

香港长期面对结构性财赤，政府资源捉襟见肘。在这种财政困境下，继续坚持高烟税的失效政策，无异于饮鸩止渴。25亿元的烟税收入损失，足以补贴部分近期具争议性的长者交通津贴或其他重要的民生项目开支。如果将这笔损失，再加上因私烟活动而流失的税收，重新纳入政府库房，非但有效缓解香港政府的财政压力，而且能投入更多资源于其他更重要的民生项目，例如医疗、教育和社会福利等。高烟税政策不仅未能解决财政问题，反而加剧了财政困境，进一步牺牲了民生的福祉，形成恶性循环。

政策失效：忽略机会成本，需转向更有效控烟策略

政府应从经济学角度重新评估烟税政策的效用。加烟税的本意是减少吸烟率，改善公共健康。然而，现状表明，单纯依靠提高税率来达到这个政策目标并不成功，反而产生了负面经济效应。高昂的烟草价格同时会加剧社会贫富差距，让低收入烟民更加难以负担，并被迫转向非法渠道购买香烟，最终受害的仍然是政府和市民。政府应重新评估政策的机会成本。

相较於单纯提高烟税，政府可以将资源投入到其他更有效的控烟措施，例如加强宣传教育、提供更完善的戒烟服务、严格限制烟草广告和推广无烟环境等。这些措施，可能更能有效地降低吸烟率，并且不会造成如此巨大的财政损失，更能兼顾公共健康和社会公平。

总而言之，在香港面对结构性财赤的严峻形势下并已知失效的高烟税政策，政府应考虑在即将发布的财政预算案中，重新评估政策方向，例如大幅调整烟税税率，以更有效的控烟策略取而代之。这不仅是财政上的考量，更是对资源分配和政策效益的理性评估。政府必须在控烟和财政稳定之间取得平衡，实现真正的公共利益最大化。盲目追求高税收，最终只会事与愿违，得不偿失。政府应及时调整政策方向，避免持续坚持失效的政策，以免香港的财政状况雪上加霜，让市民承受更大的负担。

作者严泽航是公共政策及管理硕士、会计师。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

医务卫生局：文章内容误导公众，医卫局现提供以下资料，以让市民大众对控烟政策有正确理解。

烟草税收入来自烟草产品入口本港完税，而本地完税烟草产品销售量受吸烟者人数及平均吸烟量的影响。增加烟草税是国际公认最有效减低烟草使用的措施，过去经验显示加税有助降低吸烟率，加税幅度越大，吸烟率下降幅度亦越大。2023年增加烟税后，政府统计处该年5月至8月期间进行的主题性调查显示，吸烟率由2021年的9.5%，下降至2023年的9.1%，有关数据并未反映2024年进一步上调烟草税后市民对烟草产品的需求减少的幅度，而相关主题性调查将于稍后进行，因此该文章指政府于2023和2024年连续两年增加烟草税后吸烟仅小幅下降的说法混淆视听。

该文章错误地认为烟税收入减少是由于烟民投向私烟市场。事实上，烟草税收入额度除本地完税烟草产品销售量外，亦会视乎烟草商定价策略、进口时间及数量、已完税烟草产品贮仓量等商业决定，以及入境人士于境外或出入境管制站免税商店购买并带入本港的烟草产品。而私烟问题则一直存在，世界卫生组织和世界银行分别指出，提高烟草税与非法烟草贸易活动并无直接关系。国际市场研究公司的业内统计数据显示香港私烟的销量并无呈上升趋势，缉获私烟数字上升，是反映香港海关加大力度打击私烟有效，而针对私烟的执法策略取得成功并不代表私烟活动规模扩大。打击非法烟草贸易和提高烟草税应视为相辅相成的措施，香港海关会继续多管齐下在各层面严厉执法，并会联同医卫局修订法例以引入完税烟标签制度和提高私烟罚则等措施，提升执法效能。

综合以上各项因素考虑，烟草税下降来自多方面因素，烟草税减少烟草使用的效果有待最新数据确定，现阶段不排除部分烟草税收入可能因为私烟活动而流失，但未有证据显示私烟活动是烟草税减少的主因。

另外，该文章指高烟草价格加剧社会贫富差距是倒果为因。本港约58万名有每日吸食传统烟习惯的人士当中，大多属社会上收入较低的一群，是最难以负担烟草带来的健康和经济损害的组群。吸烟只会继续加剧不论是健康上或经济上的贫富差距，而整个社会及医疗系统亦需要一同为吸烟带来的疾病付出沉重代价。一项2021年进行的本地研究初步数据显示，因使用烟草而造成的健康问题带来估计相当于每年约82亿港元的经济损失。政府有必要推行进一步措施，以减少烟草为社会带来的祸害。

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