来稿｜再思贫穷线——香港的贫穷可以这样量度
来稿作者：梁名峰
早在2005年，前扶贫委员会以“绝对贫穷”的概念来量度低收入家庭和清贫长者人口，并制订了24个多元指标来审视贫穷情况。其后，在民间团体的努力推动下，香港特区政府最终采纳了扶贫委员会的建议，于2013年以“相对贫穷”的概念设立了官方贫穷线，按不同住户人数的每月住户收入中位数50%来厘订贫穷线，并以政策介入前的住户收入进行计算。近年来，有声音指出这种方法存在局限。例如，该方法可能高估长者的贫穷状况，因为他们通常没有工作，收入较低，但大多拥有资产，不应被归类为贫穷。除此之外，亦有人批评过去的贫穷线未能反映政府非现金形式的支援，如教育、医疗和房屋等。
自2021年起，政府未再发布《香港贫穷情况报告》，并表示以“相对收入”作为指标过于简单，不适用于当前香港。政府曾期望于去年公布量度贫穷的新框架作“精准扶贫”，聚焦㓥房、单亲及长者户三个目标群组的多元指标。未知新框架会否重回2005年时的量度模式，但这三个目标群组涉及三种筛选标准，即住屋、婚姻和年龄，当中会出现重叠，而且也难以解释为何伤健和族裔等元素未被纳入其中。英国过去也有相似的争议，其处理方法为在相对收入的基础上加入其他指标，并于刚刚发表了最新报告。本文会借鉴英国最新的贫穷量度方法及其他先进经济体的量度方法，以说明以收入作为量度指标仍是先进经济体的主流，仍未过时。
英国从善如流 推出新贫穷量度标准
英国过去以住户可支配收入（即所得收入减去非消费支出，如税金和保险费）作为贫穷与否的指标，称为“HBAI”（注：香港贫穷线计算住户收入时，并未减去非消费支出）。这个指标分为相对贫穷和绝对贫穷，并考虑扣除房屋开支前和后的情况。相对贫穷指住户的可支配收入低于当地中位数的60%；而绝对贫穷则指住户的可支配收入低于基准年度（2010/11年度）中位数的60%，并根据通胀进行调整。
由于社会认为HBAI的分析未够全面，英国政府于是采纳了社会指标委员会（SMC，是一个独立的民间组织）于2018年提交的建议，并在2024年1月至4月进行最后咨询，及于6月发布新的量度框架BAR，最终在今年1月发表了最新的报告。新方法在住户的可支配收入基础上，加入资产和不可避免的开支（例如育儿和因残疾而作出的医疗开支）的考量（这些都是香港贫穷线所没有），以中位数等值化的54%作为贫穷门槛（以54%作门槛是希望与旧方法下所得出的贫穷人数相匹配）。
在最新的报告中涉及多项资料，由于篇幅所限，这里只选取四组资料作新旧方法的对比。比较而言，在新方法下，儿童的贫穷率上升了5%，而长者的贫穷率则下降了5%。
在社会指标委员会的建议中，有三个概念特别值得一提：
1、“贫穷深度”（Poverty Depth），这不仅指出有多少人在贫穷线以下或以上，还分析距离贫穷线的远近。过去的《香港贫穷情况报告》也有类似的分析，例如将住户入息中位数低于60%的住户定义为较高风险的住户。
2、其次是“持续贫穷”（Poverty Persistence），即指收入在四年中有至少三年处于低收入状态。
3、最后是“贫穷经验指标”（Lived Experience Indicators），这包括分析家庭、社群、教育、家庭财务和劳动市场机会，以探讨这些因素与贫穷的关联。
英国政府暂时未将第二和第三个概念纳入最新的贫穷量度标准中，但表示将来会考虑加入。
其他先进经济体的贫穷量度标准也考虑收入因素
联合国在2015年制定“2030年可持续发展议程”时，在第一个目标“消除贫穷”中，要求各国根据自身情况制定贫穷定义，并设定在2030年前将贫穷人口减半的目标。虽然联合国要求成员国按自身情况来厘定贫穷标准，但普遍的先进经济体在贫穷量度标准中也会考虑收入因素。例如，欧盟在2010年和2021年分别更新了减贫目标和各项支援指标（如就业、技术和社会保障）。其中一项目标是在2030年前，将处于“贫穷或社会排斥风险”（AROPE）的人口减少1,500万人，其中至少500万是儿童。
所谓“贫穷或社会排斥风险”有三个面向，只要符合其中一个，就会被归类为这个群组：
1、严重物资匮乏（非金钱性且与消费相关）
2、生活在工作强度非常低的家庭中（衡量就业机会和社会排斥）
3、收入贫穷（可支配收入低于国家中位数的60%）
近年来，愈来愈多人倡议使用多元贫穷指标，例如牛津贫穷与人类发展倡议（OPHI）所开发的多元贫穷量度指标（MPI）。这对于衡量发展中经济体的贫穷状况是一个良好的进展。
一直以来，很多人在讨论贫穷时都喜欢说“贫穷不只没有钱，还有很多面向”。这个似是而非的说法实际上混合了贫穷的状况、成因和影响。在探讨贫穷状况时，特别是先进经济体的状况时，通常以相对收入作为核心指标。我们要知道，收入是一个代理指标（proxy），用来勾划出与主流生活水平有落差的人。收入之所以是最常用的代理指标，是因为在先进经济体中，金钱能购买到各种主要生活所需，而我们也很难在香港说一位高收入的人是穷人。不过，在一些相对落后的经济体，特别是金钱未能购买到合理生活所需时，收入便不是一个可靠的代理指标，需要分析诸如医疗、教育和其他生活水平（如有否足够饮用水、电力和安全居所等）的指标。
至于贫穷的成因和影响，前者主要关注社会的结构性因素或贫穷人士的个人因素如何导致贫穷，如英国社会指标委员会提倡的贫穷经验指标。在分析贫穷的影响时，指的是在贫穷人士未能脱贫时，应思考有什么方法能令他们在这状态下尽量提升生活质素，以减低贫穷对他们的影响。
资产可以年金化 贫穷处境及成因宜考虑
最后，本文希望指出，香港现时对贫穷线的批评并不精准，不少讨论未能厘清上述的概念。针对文章开首对香港贫穷线的批评，首先，关于长者“低收入，但有资产”的问题，目前约有86万长者正在领取需要经资产审查的福利金，这反映了香港退休保障的不足。要解决这个问题，最简单直接的方法是收集关于资产的资料，并将其资产加以年金化（把资产化作每月收入）。针对这个建议，有意见认为有关资料难以收集，但上述案例已说明有关资料并不是不能获得的。
此外，为了进一步强化贫穷线的分析能力，可以考虑加入英国社会指标委员会的“持续贫穷”和“贫穷经验指标”，这有助于了解贫穷人士的处境及导致贫穷的成因，使施政更具针对性。至于贫穷线未能考虑政府的非现金支援的批评，如上述案例所示，每个经济体都有多种方法呈现贫穷现象，只要加入如匮乏指数等考量，大部分批评都会迎刃而解。
作者梁名峰是社会学哲学博士，拥有多年政策研究及社会影响力评估的经验。文章标题为编辑所拟，原题为“再思贫穷线：最新量度贫穷的方法发展导读”。内容仅属作者意见，不代表香港01立场。
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