何建宗｜农地不农——农业优先区能够解决吗？

近日，立法会食物安全及环境卫生事务委员会讨论政府提出的“农业优先区”政策，没有引起社会太多的讨论。但这一政策有可能对香港乡郊发展、北部都会区以至城市规划制度造成巨大影响。在中央和特区政府大力鼓励工商界投资北部都会区的今天，香港的农业政策改动随时牵一发动全身，必须科学论证，审慎研究，不可不察。

来稿作者：何建宗

为何香港农地不农？

首先，香港“农地不农”已经不是一个新鲜题目。最大原因是农耕人口不足和农业经济价值偏低。这两个因素加起来，放在土地资源极度缺乏的香港特区（注意香港不是一个国家），农业的发展可谓注定困难重重。在欧美国家，农业是人民生存的根本，即便经济上产值低，但有可观的农耕人口，政府也愿意大量补贴农民（顺便拉选票）。在香港，就算政府大额补贴农民耕种，有多少人愿意务农呢？政府的《渔农业可持续发展蓝图》（蓝图）指出，香港农业产值只有13.5亿元，是全港GDP（约30000亿元）的0.04%，即万分之四，务农人士有4500人，占全港人口少于千分之一。

细心分析香港农业的13.5亿元产值，当中养猪和养鸡占了9.3亿元，其余是包括蔬菜，花卉，水果等农作物。以蔬菜为例，年产量15000多公吨，只占香港人年消耗量约2%，而水果的年产量只占香港人消耗量0.13%。既然农业式微似乎是不可逆转，我们就要问，香港农业应该维持现状，升级转型，还是让它继续走下坡，把土地用作其他用途呢？

这应该是非常冷静，不带主观情感的讨论。首先，农业可以是经济活动，也可以是城市人接触大自然的休闲活动。农地本身不是政府的“保育地带”（CA）或者“具特殊科学价值地点”（SSSI），后者基本上是不可以发展的。虽然有些农地也有稀有物种的出现（如候鸟），但它不是环境保育的对象，这应该是很清楚的。毫无疑问，没有一个地方可以完全城市化，乡郊地带也是值得保留的，但香港已经有超过四成土地是郊野公园，平坦的新界土地是否需要大力发展农业呢？

农业优先区是配合还是阻碍北部都会区的发展？

政府建议的37个“农业优先区”，包含980公顷土地，其中760公顷拟用作农耕，而当中只有80公顷是政府土地，680公顷是私人土地；而220公顷是支援农耕的道路和农业配套措施。农业优先区对新界日后的发展影响深远，渔农自然护理署会发布所谓“政策声明”，并表明就“农业优先区”内申请非农业用途申请会表示反对，而“农业优先区”以外的农地作非农业用途规划申请，则不会“从农业角度提出反对”。

农业优先区的设立毫无疑问对于释放私人土地的发展潜力有害无益。680公顷的土地虽然占香港总面积不足百分之一，但如果用作其他用途，可以带来大量的楼面面积发展住宅或其他产业。如果以地积比率6为例，每100公顷可以带来600万平方米楼面，约等于10万个60平方米的中小型单位，可容纳30至40万人。如果把地积比率放宽到8，更可容纳50万人以上。

此外，《蓝图》认为农业优先区可以“配合”北部都会区城乡共融的目标。城乡共融可以有不同解读和演绎，但不能简单的跟大力发展农业画上等号。事实上我们搜寻北部都会区的文件，却对农业发展只字不提。无疑大部分农业优先区位于北部都会区范围内，但硬性保留面积细小分散，生产效率和科技偏低的农业活动，既不让它改变成其他用途，又未能为现有农民和土地拥有人寻求出路，这对北部都会区的发展究竟是祸是福？

任何政府政策和产业决策必须基于科学，也要尊重民意；科学也者必须考虑成本效益和取舍（trade-off），不能是长官拍脑袋说了算。《蓝图》提出蔬菜年产量由15000公吨增加到15年后的60000公吨，究竟背后有何理据和科学考量？增加4倍的产量很可能要占用4倍的农地，但也只占香港总消耗量的8%,意义何在？

香港要融入大湾区发展，不只是一个口号，而是要落实在各项政策当中。一河之隔的深圳，每年蔬菜产量是16万吨，全广东是4100万吨！拍脑袋要蔬菜产量翻两番的决策者，究竟有没有想清楚香港的农业为何发展，为谁发展呢？香港人历来都喜欢吃尽世界各国的蔬果肉类和粮食，发展农业能扭转这个趋势吗？代价是什么？

作者何建宗是一国两制青年论坛创办人兼主席、特首政策组专家组成员、全国港澳研究会理事。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

“01论坛”欢迎投稿，来函请电邮至01view@hk01.com。来稿请附上作者真实姓名及联络方法。若不适用，恕不通知。