财政预算案｜钱从何来？地往何去？

新一份《财政预算案》预计2024/25年度政府总收入6330亿元，总开支7769亿，赤字1439亿。财政司司长陈茂波宣读致辞时表示，“计及2024／25年度政府债券发行额1200亿元，年度赤字预计为481亿元，财政储备亦将下降至6851亿元”。

发债总要还债。陈茂波在记者会上亦承认，“我们发的债都是比较短期，部分会偿还其他到期的债券，所以总的来说，在这几年的发债中，平均来说，还了一些到期的款项后，每年用的只是几百亿元”。计及发债的481亿元赤字不足反映全貌，1439亿元的数字应该并论。

发债是常见的财政工具，香港政府的负债水平在环球先进经济体中仍算很低。关键在于政府能否以时间换取空间，先以负债在中短期内促进经济增长，以及有效提高财政收入，换取五到十年后有充裕的财政能力偿还债项。这是为什么我们在上一篇评论中指出，“没有高增值的产业、新的经济增长点，政府亦难有收入来源以投资未来”。

现在我们再看政府的预期收入。陈茂波自2017年接任财政司司长以来，至今发表第八份预算案。过去七年的预算地价收入介乎850亿（2023/24年度）和1430亿（2019/20年度），占所有收入13.2%（2023/24年度）至22.8%（2019/20年度）。去年政府卖地接连流标，最新修订预算收入仅得194亿元，占比大幅下滑至3.5%。政府对来年的市道亦显得审慎，预测卖地收入330亿，占所有收入5.2%，创十多年新低。

政府在卖地方面手握的是主动权，而不是主导权。成交价位、会否流标都受地产商的意欲影响。所以即使撇除今个财政年度不计，陈茂波上任后的头六个财政年度，实际卖地收入最高和最低差距多达949亿元，足以令公共财政由盈转亏、亏转盈。政府过去七个财政年度预算大约两成收入来自卖地收益，无异于令财政状况受制于地产市道。

另一个角度看，卖地不只关乎政府收入，更直接影响房屋供应。发展局局长宁汉豪公布2024/25年度政府卖地计划中，竟然只得八幅住宅用地，可提供约5690个住宅单位，为2011/12年度政府按季推地以来的最低。考虑到地产市道淡静，发展商受制于高息环境及囤积大量货尾，政府减少卖地或许无可厚非。但去年政府卖地已经只得1890个住宅单位，占原本预计的两成而已，下一个财政年度若然再有住宅用地流标，最终可建单位大可能连5000都不到，两年加起来相当于有一年暂停卖地，令人忧虑在几年后住宅单位将会借势坐地起价。

局长宁汉豪似乎对此忧虑不大。她在记者会上表示，由于私人土地的重建或发展项目较预期多，2023/24年度土地供应可望达到1.4万个单位，超过年度目标，并因而“会累积一些底气，日后如果个别年度有些不是我们预期的变化，我们都有充足的供应，可以此消彼长”。

但如果私楼供应主要来自私人土地重建或发展项目，不就等如政府陷于被动，难以主导供应节奏？去年公布卖地计划时，同一位局长曾教导我们，私人重建发展项目“我们未必能完全控制”，所以政府卖地和铁路物业发展项目的重要性是非常大的；如果政府卖地和铁路物业发展项目的供应够多，“即是说我们的底气会足一些”。

如果我们用去年局长的“底气”定义来看，政府来年的卖地和铁路物业发展项目加起来只能提供6890个住宅单位，就算加上2860个市建局项目，亦仅占预期整体住宅供应不足六成半，比例是十多年来最低。那么政府的“底气”到底有多少？万一私人土地业主在来年减慢重建或发展步伐，又或者补地价的问题上寸步不让，政府是否仍能达到土地供应的年度目标？如果政府愿意在市道淡静的时候仍然持续推出土地，以作发展经济和房屋之用，那么财政结构上又是否为此作好了准备？

所以比起发债算不算为收入，经济增长点、公共财政结构、土地及房屋供应的主导权无疑更值得我们关心——或者担心。