电费不公　政府不义（下篇）

去年中电、港灯两家电力公司宣布大幅上调电费，我们曾经撰写〈电费不公　政府不义〉一文。现在，政府刚公布批准两电明年分别上调基本电费3.1%及4.4%，以及就中期检讨达成共识。这篇文章或许就应该是〈电费不公　政府不义〉的下篇。

我们在去年分析了两电在2016年至2021年的业务利润，指出《管制计划协议》下的电费稳定基金，容许两电透过留起多赚、补回少赚的方法，达致每年赚足8%，实际上更似是“利润保证基金”。

虽然在立法会环境事务委员会上，多名议员批评政府未能下调两电目前8%的准许利润，但环境及生态局局长谢展寰表示《管制计划协议》至2033年才完结，在两电不同意下，政府亦无法单方面改动准许利润。他同时表示，在2028年的下一轮中期检讨以及2033年的新协议磋商中，政府将有更强议价能力，为市民争取利益。

毋庸讳言，两电在商言商，没有诱因及必要削减利润。8%准许利润在2033年之前也无法改动的事实，早于2017年政府与两电达成这份《管制计划协议》之时已成定局。然而，这是否代表政府除此之外束手无策，干等2028年甚或2033年？

——答案当然不是。关键在于“开放”二字。

首份管制协议　垄断屹立至今

港英政府在1960年代引入利润管制模式，一方面对个别行业作出规管，与此同时也是容许了市场垄断。1964年与中电达成的是第一份协议，及后还有巴士、电讯、机场货站，无不容许少数企业享有垄断地位。及至1990年代，政府逐步开放巴士、电讯、机场货站市场，鼓励竞争，唯独两电沿用利润管制模式至今，电力市场没有竞争可言。

在2005年至2006年，曾荫权政府曾经就电力市场未来的发展进行咨询。当时消费者委员会已发表报告，直指“两间电力公司的利润很高”，认为利润管制应该为过渡安排，提议政府汲取其他地区类似的经验，朝向巿场开放、提高环保和改善效率规管环境。

及至2008年政府与两电签订新一份《管制计划协议》，虽然声称“两减，一开放”，即是减低两电的准许回报率至9.99%、减低污染排放，以及为早日开放电力市场创造有利条件。时任环境局局长邱腾华表示，新协议的十年期届满时，将检视市场的开放条件才决定是否续期。

开放市场的条件延宕多年

但实际上，开放电力市场的路并无进展。在2014年，消委会再发表长达170页的研究报告，提到政府容许两电稳赚，将商业风险不合理地转嫁至消费者，对消费者并不公平。报告认为政府应就发电市场源头开放，让新进和现有的电力供应者同时使用电网，目前两个输电系统的消费者减省成本，亦应该开拓电力批发市场。

一年后，竞争事务委员会亦向环境局提交意见书，直指如没有政府行动，为电力市场引入竞争的所需条件并不会自动出现，市场本身不能也不会创造这些条件。竞委会甚至具体提出，政府主要有三个方法为发电市场引入竞争，包括加强两电联网连接、向对方的服务地区出售电力，容许新的竞争者设厂售电，以及从内地输入电力。竞委会还认为政府应规定电力公司容许其他发电商使用其输电网及配电网，以及设立电力批发市场和专门的行业监管机构等。

但到了2017年，又一份《管制计划协议》快将届满之时，政府选择了再次与两电延续利润管制安排。时任环境局局长黄锦星表示，“目前未具备引入竞争的所需条件”，但将与两电共同研究开放现有电网予第三者使用、加强内地与香港的电网和本港现有电网之间联网的安排。

2033年能够有真正改变吗？

《协议》一签又是十五年。在刚完成的中期检讨，政府与两电就特别电费纾缓机制、停电惩罚机制以及资讯透明度达成共识，却未见为开放市场、引入竞争创造条件。今年6月，局长谢展寰在立法会会议上更曾表示，“开放电网不一定会减低电价和确保供电稳定”、要考虑“如何杜绝恶性竞争”云云。

杜绝恶性竞争当然重要，但这不正是及早研究、积极筹备的原因吗？更何况消委会、竞委会、学术研究、海外经验不少，政府当局不愁没有参考资源。诚如竞委会意见书所述，“由于电力公司是以完全垂直整合的模式从事发电，输电，配电和零售业务，促进引入新的供应者与其竞争并不符合他们本身的利益……与电力公司合作制定开放条款并不大可能取得成效”。开放电力市场的责任，政府没有不承担之理。

尊重合约精神，局长现在不可能单方面下调准许利润，但他仍然可以表明政府开放市场、促进竞争的立场，为五年后、十年后做好准备。也得如此，政府将来才有更强议价能力，为市民争取利益。