优质的士聊胜于无　改革必须量质兼备

近日，行政长官指令《专营的士服务条例草案》提交立法会审议，政府计划招标推出优质的士牌照，上限600个，如果方案获得通过，将是继1994年后首次大规模的的士牌照招标。近三十年来，市民不时抱怨的士服务质素欠佳，问题本因在于牌主收取高额租金，迫使部分司机铤而走险，用违规方式牟利；另外，牌照采用终身制，也令牌主没有动机改善服务质素。发放“优质的士牌”是正确一步，但仍远不足够，政府应从量、质两方面改革牌照制度，根治的士问题。

的士服务质素参差为不争事实。观乎2017年数据，的士占每日公共交通工具乘客总量的7.1%，但在交通咨询委员会所接获的公共交通投诉中，的士所占比率却高达47.2%。必须强调，服务质素参差只是的士问题的表象，要提升的士服务质素，必须改善司机待遇以及改革牌照制度。 追本溯源，自1964年起，政府开始以招标方式发牌，上世纪七十年代后期到八十年代初期，政府每年发出超过1,000个的士牌。1988年，港督会同行政局着令每年市区的士新牌照数量不应多于200个，新界的士牌照数量不应超过100个。1990年，市区的士发牌上限改为两年400个。 1992年至1993年，政府就的士政策咨询业界、公众，并停止招标两年。1994年，政府就300个市区的士牌照及100个新界的士牌照招标，1997年2月至3月，再就10个大屿山的士牌招标。回归后，政府只曾一次就25个大屿山的士牌招标，现时香港共有18,163辆登记的士，数量与三十年前相差无几。撇除的士牌价因1998年金融风暴而大跌，回归后的士牌价一直维持高位。2013年，市区的士牌价一度升至逾700万元新高，现时牌价虽然回落，但仍高达约560万元。 1988年起，每年牌照发放数量只设上限而不设下限，实为的士牌照制度的转捩点。当时政府解释，限发牌照是因为运输科研究发现，的士是造成市区交通挤塞的主因之一；此外，调查也显示，随着其他交通工具发展成熟，新界的士的需求量开始下跌，重要性已今非昔比。

市场垄断催生恶劣服务 的士牌增幅减少，结果是牌价大升，1991年、1992年的士牌照的价格分别上升46%、35%。随着牌价急升，的士司机的违规行为也显著增加，在1989年至1993年间，交通投诉组接获有关的士的投诉，由1,666宗增至3,242宗，升幅达一倍，的士司机违规与的士牌价上升明显有关。 政府当时否认违规个案增加与牌价有关，其理据是1993年的数据显示，违例被控的租车司机与车主司机在比例上并无显著分别，故不能断定牌照供款压力令司机违规。然而，牌价上升会带动车租，有机会令部分租车司机违规；其次，要考察违规个案与牌照制度的关系，必然要考虑自1988年制定新牌照制度后数年违规个案的升幅，政府单凭一年的数字便断定牌价与违规行为无关，显然是掩耳盗铃。 1994年后，的士车牌只有轻微增长，而且部分车行囤积居奇，很大部分的士牌都已经归边。2017年，在的士持牌人当中，有近一成人持有三个牌照以上，持牌最多的三人，更分别持有219、282及575个牌照。而且，不少牌主司机在退休后，都会将牌照交由车行代理出租，进一步增加车行的议价能力。租车司机占的士司机总数约80%，其每月平均收入在2016年介乎15,600元至18,500元之间，低于交通运输业界同期的平均收入19,200元。 牌照制度本身也是影响服务质素的主要因素。现时的士商只需要缴交一定金额，便可投得终身车牌，并不需要作出任何服务承诺；而牌主与司机的关系，则俨如业主与租客，牌主根本不会理会服务质素的优劣。

单加强规管难扭转弊端 针对的士牌照制度造成的结构性问题，不同论者提出了一些解决方法。要而论之，建议可以分为三类，其一，加强规管；其二，放宽的士收费、接载限制；其三，开放网约车市场，引入竞争。加强规管固然能够阻止部分司机违规，但仅属治标。早于九十年代起，政府已不停增加刑罚阻吓司机违规，时至今日，违规行为仍禁之不绝，足见增加罚则、加强监察不能治本。 也有论者以为，放宽的士收费，让的士司机取得更高收入，便能提升服务质素。问题在于，八成的士司机是租车司机，如果政府放宽的士收费，牌主也有了增加车租的理由，故放宽收费不一定为租车司机带来好处。

其实近年来，每次的士商会向政府提出加价申请，都会招来租车司机团体反对。例如在2012年，的士商会申请加价，便引来代表七千多个市区及新界的士司机的三个团体反对，他们忧虑加价会影响生计。故此，藉放宽收费改善司机服务质素之说，显然未有考虑到的士牌照结构，以及租车司机占的士司机多数的基本事实。 也有论者主张政府开放网约车服务，打破市场垄断。的士牌照被少数人垄断确为事实，但不能忽视的，是网约车市场早由数间科网巨企垄断，它们向的士司机、网约车司机收取高额佣金，性质与牌主向司机收取高额车租相差无几。2017年，曾有Uber司机接受访问，指Uber的抽佣比率占利润高达25%，带来极大的经营压力。

撼动既得利益方能治本 相对上述各种建议，政府推出的方案虽然有所不足，却有可取之处。观乎《条例草案》，政府的试验计划将推出600辆专营的士，并分三批招标，专营权为期五年，政府可在条款清晰订明服务水平要求，包括车辆类型、车厢设施、“网约”安排、安全要求、司机培训、客户服务及投诉处理等标准。如果营办商营运水平未达标，政府可以施罚，甚至撤销其专营权。 从牌照的性质而言，政府是次发放的不是终身牌，而且有权惩罚经营质素欠佳的营办商，有助提升的士服务质素。但是，政策仍有不少局限。新牌数量仍是太少，三十年来的士牌照的增幅只有寸进，而人口、道路总长度大幅增加，600个的牌照增幅仍然远不足够。从质而言，优质的士与普通的士的收费不同，两者不能够形成直接竞争，难以压低的士牌价。 治本之道在于推出一场质量兼备的的士改革，政府不应只发放新的优质的士牌照，同样也要发出新型的一般的士牌照，它与优质的士牌照一样，必须限制牌照的有效年期，但收费应该与一般的士看齐。新型的士牌照的数量还应足以压低一般的士牌价，进而降低车租。当然，香港私家车增幅不受限制，是香港交通挤塞的元凶，而增加的士有机会增加市区交通压力，但考虑到政府即将推动电子道路收费试验计划，而的士的每日载客人次应比私家车为多，多发的士牌照是合适做法。 撬动的士牌照的既得利益结构，必然会招来极大反响。但是，从来没有人保证的士牌价高企不下。在1988年前，牌照价格一直大起大落，观乎七十年代末至八十年代初的的士牌市价，市区的士牌价由1981年4月的近28万元最高位，一度下跌至1983年10月约13万元的低位；新界的士牌价，则更加由1980年11月的约20万元，下跌至1983年10月的约2万元。 更重要的是，观乎当时的政策文件，1988年港督下令限制增发牌照数量的同时，也明确指出应不时检讨发牌的数量限制，牌主期望牌照数量不会大增是不切实际的。1997年，申诉专员公署也曾发表调查报告，建议政府“ 覆检的士发牌制度与其他非专利公共车辆的发牌制度比较”，牌主不应将政府无能所造成的荒谬局面视为常态。 问题耽搁了多年，既得利益结构早已盘根错节，但如果政府再不正视问题，要作出改革就难上加难。亡羊还需补牢，政府应事不避难，寻求治本之道，大幅增加设有营运限期的的士牌照，压低车租，将司机从牌照制度的笼牢中解放出来。