全面战争不合时宜　经济制裁亦是侵略之举？

上月，卡塔尔向国际法院（International Court of Justice，ICJ）提出诉讼，指控阿拉伯联合酋长国（下称阿联酋）违反国际法（注一），驱逐了数千名在阿联酋拥有家庭或私有财产的卡塔尔人，并关闭阿联酋领空及通到卡塔尔的海港。直到日前（23/7），国际法院就歧视案作出裁决，临时判决裁定，部分阿联酋的杯葛措施已构成种族歧视，并指出受影响的卡塔尔家庭必须享有重新团聚的权利、学生应有机会在阿联酋完成学业，以及卡塔尔人应获得阿联酋司法系统的保障。
事实上，阿联酋对卡塔尔的杯葛措施，实为沙特阿拉伯和伊朗地缘政治冲突的延伸故事。问题是，虽然杯葛行动一枪未发，非如“传统战争”般造成人命伤亡，但国家行为规范早在二战后逐步确立，而世界爆发全面战争的机会已经愈来愈少；那些没有正当理由、尚未厘清国际法理据、强迫“敌国”屈服于政治目标的制裁行动，又是否应该与时并进，被介定为“战争行为”呢？

全面战争已不合时宜　为何动刀动枪才算“侵略行为”？

二战后，虽然迄今国际仍存有不少军事冲突，但从伤亡人数、战争规模及动员人数方面，冷战时期可谓国际冲突的分水岭，而世界亦踏入“相对”和平的年代（见下图）。“和平年代”的降临，可以从下述数种因素解释：

一是联合国的成立及国际法陆续完善，使国家的战争行为得以规范化，并有各种渠通，如国际法院、联合国安理会和世界贸易组织等，处理国家之间的政治、经济纠纷；二是大杀伤力武器问世，使国家在发动战争时，须考虑到局势升温后，“被迫”发动核战的可能性，增加战争成本；三是政治领袖倾向使用非常规战争（Unconventional War）和代理人战争（Proxy War）等方式参战，避开民众监察；四是各国经济体快速融合，环环相扣，令战争所带来的经济成本上升，同时国际社会亦多使用经济制裁，迫使某国遵守国际规范和义务；五是科技的进步，大大提升军事武器的准确度（如无人机），做到“精准打击”，减少无辜伤亡数字。

诚然，现时处理国际政经纠纷，军事战争已非唯一方法，而国际社会亦倾向以破坏力较轻的经济制裁，来扶正国际公义和达成政治目的。情况如2014年俄罗斯吞并克里米亚，及支援乌克兰东部武装分子制造冲突后，遭欧美国家实行银行、能源及国防企业的制裁；或是美国对委内瑞拉前后实施四轮制裁，迫使马杜罗（Nicolás Maduro）放弃独裁专政，又或是安理会因朝鲜和伊朗两国无视国际协定，偷偷发展核武而换来的制裁等。

平情而论，上述提及的国际制裁措施，当中有的是以联合国之名所作，对违反国际法的国家进行惩罚；有的则因为安理会的制度缺陷，遂按个别国家战略目标所需，以国家或组织之名（如美国、欧盟或海湾国家），采取单方面、未有国际共识的制裁行动。虽然国际法已清晰介定行为准则，以分辨国家行为孰是孰非，但对施行制裁的国家却是毫无约制，情况一如ICJ裁定阿联酋违反国际法一样。当制裁成了主要的“外交武器”后，自然有不少国家以此追逐利益。问题是，既然国际社会已逐渐接纳以制裁取代战争，何不对实施制裁的国家，制定类似军事冲突中的《战争法》，以确保制裁是合理、合法，不会发生以大欺小的霸权行为？

制裁可隐含政治考量　出师必须有名　　

按《国际刑事法院罗马规约》的定义，侵略罪（Crime of Aggression）是指“能够有效控制或指挥一个国家的政治或军事行动的人策划、准备、发动或实施一项侵略行为，而此种侵略行为的特点、严重程度和规模，须明显违反《联合国宪章》（注二）。这亦意味着当某国以武力威胁其他国家的“主权、领土完整或政治独立”时，亦有构成侵略罪之嫌。

正如上述指出，当前国际社会以制裁行动，取代武力解决政经争端已成世界潮流。从“卡塔尔断交风波”而言，沙特阿拉伯、埃及、巴林、阿联酋、利比亚和也门提出的断交和制裁理由实在存有不少争议，令六国制裁行动的合法性和合理性皆受质疑。

例如，诸国联合指控卡塔尔“通过支持恐怖主义组织破坏该地区的稳定”，而沙特的声明更明言“卡塔尔与伊朗支持的恐怖组织”合作，干预别国内政。但必须反问，到底多国对卡塔尔的指控是否事实（合法性），以至是否合理。首先，关于支持恐怖组织之说，海湾多国多年来与恐怖组织的地下关系纠缠不清，早是公开秘密。例如9/11恐袭中，除了19名恐怖分子中有15人为沙特公民外，亦有证据指出沙特王室与阿尔盖达（Al Qaeda）存有财务联系。再者，各国对恐怖主义（或组织）的定义，大多是国家利益和地缘政治野心下的产物，绝不客观和公允（另见文）。平情而论，虽然各国并无提出实质证据（同是亦难以找到用“官方名义”支持恐怖活动的证据），但即使事情属实，其性质也是一个“支持恐怖主义的国家指控别人支持恐怖主义”的双重标准，合理性存疑。

反之，从多国通过科威特向卡塔尔提出13点要求，包括关闭半岛电视台、终止与伊朗的军事合作及停止在境内建设土耳其军事基地等条件可见，海湾国家对卡塔尔的锁国行动，更似是沙特和伊朗在中东地缘政治博奕的分支。不过在国际上，卡塔尔的遭遇并非单一例子，过去还有美国对古巴和委内瑞拉两大拉丁美洲“反美阵营”的经济封锁，亦有近月特朗普无理地在伊朗履行核协议后，追加的石油出口禁令等。这些都是在没有正当理由下，以不对称国力所发动的“经济侵略”，为的只是追求国家利益，绝非中立，亦无单一的制裁标准，难道这算是扶正国际公义吗？

二十世纪经历两次世界大战后，国际社会开始着重由法治主导的政治秩序，才会催生联合国及其他超主权机构的组成。踏入廿一世纪文明社会，战争已非解决国家矛盾的唯一手段，而经济制裁亦不单纯是对违反国际法的国家所作的惩罚，也是国家在地缘政治上的工具。诚如美国看准伊朗的公共财政收入主要是依靠石油，才会搬出石油出口禁令，欲以经济制裁，瘫痪伊朗经济，制造民怨，试图从国内推翻政权。换句话，一国在没有 国际法 法理基础下，对他国进行制裁，并威胁到国家的“主权、领土完整或政治独立”（伊朗一例），其本质亦只是“把子弹换成银纸”的侵略行为，为何国际社会又不与时并进，制定相应规范呢？

注一：沙特阿拉伯、巴林和埃及并非《消除一切形式种族歧视国际公约》（Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, ICERD）的缔约国。
注二：原文为“the planning, preparation, initiation or execution, by a person in a position effectively to exercise control over or to direct the political or military action of a State, of an act of aggression which, by its character, gravity and scale, constitutes a manifest violation of the Charter of the United Nations.”